专家介绍：中国城市发展研究会副理事长、中国小城市发展促进会副会长、国家行政学院、中国社会科学院研究生院、北京科技大学、东北财经大学兼职教授、北京科技大学博士生导师、国家发展与改革委员会价格咨询专家、浙江资本与企业发展研究会名誉理事长；代表 著作：《劳动与经济增长》、《效率与供给经济学》、《金融风险与资本社会化》、《中国经济命运与前景的深层次思考》、《新发展经济学》、《中国政治体制改革》、《国有企业改革攻坚》、《现代国有资产管理体系模式》、《走出决策的经济误区》、《走出发展的体制障碍》、《中国：经济运行与结构转换》和研究生用《高级发展经济学》等专著和教材。

厘清房地产税改革的十个问题（上）

　　十八届三中全会《决定》提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”。对此，我想围绕以下十个问题来谈房产税改革，供参考。

　　基本居住不改和多套房大改的困境

　　房产税改革不启动，或者基本居住消费部分不改革而对多套房累进进行大改，这两种思路，都是行不通的。

　　从目前地方财政收入的正规渠道看，增值税的75％归中央，营业税改革为增值税后，如果没有新的税种，未来地方财政收入在全部财政收入中的比例将进一步下降，几乎没有稳定的税收收入。地方政府目前的开支，除税收部分外，65％—75％来自于卖地、收费和借债。地方财政中，2010—2012年三年土地出让金收入为年平均3万亿元，已高达地方政府年收入的40％—50％，有的地区更高。而且，从历史的更长时间看，年度间收入很不稳定；从未来看，城市化的进程总有一天将基本完成，卖地财政也将终结。并且，目前的土地财政，形成地方政府扩大城区、大上项目、强征强拆、垄断出让、推高房价、实业趋落、房地产泡沫等一系列问题。那么，如何改革呢？

　　一些学者不主张房地产税改革，而是进行微调，在其他方面开源节流。这种思路遇到体制和社会格局的变化：（1）按照党的十八届三中全会《决定》部署的农村土地体制改革，农民同地同价，减少征地范围；（2）强调用地红线、用途规划管制，约束政府用地；（3）农民抵制强拆强征，征地难度越来越大。

　　结果就是地方政府的土地出让金将大幅度下降，并越来越少，征地囤地储备抵押给银行借债的行为也将受到限制，其他借债行为也会因债务审计和考核大大减少。一方面，地方政府财政将遇到前所未有的困难，行政公务经费紧张，交通补助等公共服务开支将缩减，生态保护环境污染支出将不保，低收入人员保障将受到影响，城镇基础设施无法建设和维护；另一方面，住宅投资性需求也无法抑制，房价继续快速上涨。

　　目前研究开征房产税另一个方案的思路是：居民住宅年期不永续化，基本居住消费部分免征房产税，对多套房累进开征房产税，对企业开征房地产税。具体表现为：（1）现有土地管理法使用年限40—70年，到期重新申请，按照使用期结束时的价格交纳出让金后可继续使用，否则国家收回土地使用权和地面建筑。（2）住宅法定面积，或者第一套不征，从第二套起，按市价累进征收。比如，一居民在北京有四套住宅，都为150平方米，价格均为5万元。第二套按市价2％征收，则需交税金15万元；第三套按市价3％征收，需交税金22．5万元；第四套住宅，按4％税率征收，需交30万元。

　　这个方案的结果是：（1）开征房产税的前几年中，由于累进征税，加上房产税挤出住宅交易，地方财政房产税和房地产交易税收入大幅度增加。（2）房产税开征后，为了降低持有成本，多套房的居民将二套以上抛出，其一，使地方政府的房产税减少，如果大部分都将一套以上房抛出，只保留居住房，由于第一套免税，政府住宅房产税部分又陷入枯竭；其二，如果仅开征企业的房地产税，税收负担就会全部压在企业身上，税负过重会影响企业经营和就业岗位的稳定和增加；其三，房屋供应量大增，房价下跌，可能使银行坏账增加，金融风险加大，政府房产税征税价格水平也下降，收入也会减少。（3）城镇居民基本消费住宅不交房产税，二套要交税，不论是一套还是多套，都只是在规定期限内有使用产权，过期不补则土地和建筑物无偿收归国有。

　　按照这种思路，一是虽然无损基本居住居民，但持有多套房的中产阶层财富再分配过猛，将严重损害中产阶层利益，不利于中产阶层的扩大；二是中产阶层抛完一套以上房产后，居住房产方面失去了地方财政的稳定税源，不符合“居住并有房屋财产，政府就要提供公共服务，居住人相对应需要交纳税收”这一原则。这种思路方案的改革，虽然易于启动，但是后患无穷。

　　显然，房产税改革不启动，或者基本居住消费部分不改革而对多套房累进进行大改，这两种思路，都是行不通的。

　　以永续使用权和继承权换取征税权

　　土地所有制改革的方向，是全部国有、永续使用。

　　对城镇自然人和法人目前使用的城镇国有和有使用年期的房地产，以永续使用产权换取政府的征税权。而对不愿意选择政府征税改革的城乡居民和法人，可以保留其目前到期收回和按未来土地出让金价格重新交出让金后再继续使用的体制，但是如果城镇居民到期后，不再继续申请租期使用权的，改革目前无偿收回地面建筑的规定，由政府以成本重置价收购地面建筑物；而对工商金融用地不选择国有永续使用而不交房地产税的，由于企业有其建筑物折旧收回财务制度，地面建筑则政府不进行收购，到期无偿收归国有。

　　不含土地出让金的各类集体产权、军产、工业产权、房改房等，率先进行改革，并且只有一种选择，即国有土地和永续使用权改革，按规定交纳房地产税，予以合法化。

　　总之，土地所有制改革的方向，是全部国有、永续使用。对于房地产税的开征应当进行特殊研究，制定方案，在大方向一致的前提下，妥善加以解决。

　　区分消费与投资并按居住面积分类征税

　　不论是消费性房产，还是投资性房产，其进入交易环节，均按照市场交易价格征收房地产交易税。

　　在中国城镇，应当按照合理房价收入比的房屋价值征税，才能为居民接受。

　　我认为，一个重要原则是，要区分消费性住宅资产与投资性住宅资产。消费性的住宅资产，即使价格奇高，但是居民只有一套并居住使用时，并不能变现为市价水平的价值性财富。而只有住房将其出售、出租，或者持多套时，才能表现为价值性质的财富。因此，对前者应当按照消费性住宅以合理的价格水平征税，而对后者则按照投资性住宅资产的市场价格水平征税。

　　对于居民不是用于投资，而是用于居住消费的，应当挤出房价虚高的水分，以当地上年的人均可支配收入、合理的房价收入比6，来确定下年应征房产税的房价。

　　居住消费性质的第一套住宅，按家庭人均可支配收入6年可买一套人均50平方米的住宅计算房价，并且面积不论多大，都为消费性质，因此以消费性质房产价格的1％征收税金。如北京市2012年城镇居民人均可支配收入36469元，法定适当的居住面积为50平方米，合理的房价收入比为6，则每平方米应征税价格为4376元，如果为50平方米，则征税房价为218800元，1％税率，2013年应征房产税额为2188元；三口之家，150平方米的居住面积，2013年应征房产税额6564元，200平方米则征8752元。平均来看，即使1％税率分6年改革到位后，房产税为北京三口之家年总可支配收入的0．6％，在可以承受范围之内。当然，考虑人均可支配收入线以下居民的承受能力，我们后面设计分6年到位。

　　当房地产泡沫消失，房价收入比稳定在6，甚至低于6时，由于人均可支配收入是增长的，消费性质房产税率确定与每个上年不断增长着的人均可支配收入挂钩，也是不合理的。然而，可能房价不断上涨，泡沫经常性存在，这种情况下，仍以房价收入6确定的税率征税比较合理，因为它对城乡居民的利益是一种保护机制。

　　第一套居住以外的住宅，视同投资资产，按市价1％征税。前面已述，有的方案提出累进方案，对第二、三、四及以上多套房分别按年2％、3％、4％征税。我认为，这是不合理的。一是因为地方政府的高出让金，已经推动房价过高于居民平均收入水平，价格中包含着泡沫；二是世界上对居民多套房累进征税的国家极少，都采取普税制；三是累进税太猛烈，将会导致房价大跌，引起金融动荡。因此，我以为不论有多少套住宅，税率都应当为市价1％。比如，150平方米的住宅，在北京某学区，市价每平方米10万元，即1500万元市价，年房产税15万元；在住宅小区，市价每平方米4万元，年房产税6万元；而在昌平区，市价只有1万元，则年房产税为1．5万元。而一家庭有五套房，共1500平方米，市价平均5万元，则需要交75万元税收，实际就是不累进，业主纳税也很沉重。

　　不论是消费性房产，还是投资性房产，其进入交易环节，均按照市场交易价格征收房地产交易税。

　　消费性房产税低起步、小步走和分六年到位

　　设计按照居民收入的不断增长，分六年使消费性质房产税逐步达到目标的1％税率水平。

　　一个城市中人均可支配收入中，含有工薪以外的许多收入，因此，就是消费住宅资产，按照合理价格水平征税，对一些实际收入在该城市人均可支配收入水平以下较多的居民，负担可能要大大超过0．6％。因此，设计按照居民收入的不断增长，分6年使消费性质房产税逐步达到目标的1％税率水平。

　　达到目标税率的时间为2020年。在2015年到2020年中，即2015年，基本150平方米面积内，按照0．167税率征收，即1／6税率征收；按照目标税率，每年税率上调1／6，在2020年达到1％目标税率。

　　这样的征税方案，起步低，小步走，分六年到位，使城镇居民逐步适应；城乡居民收入增长，特别是工资增长，消费支出结构调整，分年消化消费性质房产税部分；期间，可以工资增长与消费性质房产税增加联动，减轻工薪阶层房产税负担。

　　对于投资性资产，按市价1％的税率，不实行低起步和分年小步上调的方式，一年一步到位。

　　低收入人群减免

　　鼓励城镇退休居民，将房间出租大学生获得收入，对所得收入免收个人所得税。

　　对于退休金较低，甚至没有参加退休社保的，以及参加以房养老的老年城镇居民，对于失业无收入的城镇家庭，对于统计在最低收入范围的城镇居民，严密甄别，适当减免其房产税。鼓励城镇退休居民，将房间出租大学生获得收入，对所得收入免收个人所得税。业主去世，由子女继承，或者卖出新业主，恢复按前述规定的房产税征收。对有两套房并养老金较低的退休居民，以及有两套房的低收入居民，鼓励出租另一套房，出租收入免征所得税和投资性质房屋的房产税，但需要交纳消费性质部分房产税。