十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，而如何将公共权力也实际、有效地纳入到依法治国的框架下，成为各界关注的话题。近日，《华夏时报》特邀国家行政学院公共行政教研室主任，中国民生研究院学术委员会特约研究员竹立家，对“依法治权”进行深度解读。

  　用宪法制约公权

    《华夏时报》：怎么理解依法治国与依法治权的关系？

      竹立家：依法治国的中心含义是依宪治国，依法执政的中心含义是依宪执政。换言之，依法治国是通过法律的手段来监督、约束和规范公共权力的运行。依法治国的重点就在于对公共权力的制约规范。它们之间的关系非常明朗，从某个层面甚至可以说，依法治国就是依法治权。因为宪法就是规范公共权力的运行，保证公民的权力；执政过程必须是按照宪法、法律来办。宪法的特点在全世界都一样，就是制约公共权力。习近平总书记也明确说过，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。这次把依法治国明确界定为依宪治国，就是明确了执政过程、权力运行的过程是要依照宪法行事的过程。

    《华夏时报》：为什么会在这样一个时间点提出全面推进依法治国，包括依法执政？

      竹立家：这是中国改革的现实要求，是经济发展的现实要求。十八届三中全会提出了推进“国家治理体系和治理能力现代化”这一总体目标，并把这一目标作为完善和发展社会主义制度的核心内容。我认为治国能力现代化的最基础的能力就是依法治国的能力，可以说四中全会的依法治国是对三中全会治国战略的具体化和进一步落实。

      我之前就有一个观点，国家治理过程，本质上是权力运行过程。一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、不错位、不越位的科学治理体系，是一个严格按照“依法治国”原则而运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则、实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系。而且，在当前这个全球化和信息化的时代，一个现代化的国家治理体系，应当具备三个最重要的特征：一是通过转变政府职能，实现国家“权力体系”现代化；二是“依法治国”体系的现代化；三是“民主治理”体系的现代化。从社会学和政治学的角度讲，一个国家有效的社会控制和治理，是通过公共组织实现的。公共组织自身是否公正廉明、依法行政，能否实现民主治理及负责任地提供高质量的公共服务，决定着一个国家内部的凝聚力和稳定强大程度，也决定着这个国家在国际上的尊严和地位。

      具体到“依法治国”，它是国家治理体系现代化的根本体现。一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”。任何组织、团体、法人、个体都不能超越宪法和法律之上。从理论上讲，现代化的法治体系是一个“立法公正”、“执法公正”和“司法公正”的权威体系。这在四中全会中都有具体体现。比如立法公正要“抓住提高立法质量这个关键”，“要恪守以民为本、立法为民理念”，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。所谓执法公正，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”；“深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制”。关于司法公正，则“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

      各级人民代表大会和人民监督的重要意义

    《华夏时报》：您曾提到“有法不依”是许多问题的症结所在，由此出现了以言代法、以权压法、徇私枉法等现象，如何通过一套完善、细致、有效的机制来保障有法必依？

      竹立家：我认为应从两个方面来建立一套保障机制。第一，是各级人民代表大会要坚持代表人民，在整个依法执政过程中都坚持人民民主。在社会主义条件下，权力的制约和协调，最根本的还是要发挥各级人民代表大会作为权力主体机关的重要作用，形成对权力执行机关政府的有效监督，真正管好权力，使政府成为有限政府。只有这样，才能让人民监督从制度上落到实处，才能大幅度压缩权力可能的寻租空间和机会，使干部清正和政府清廉得到制度上的保证。

       第二，应该让社会上每个人的权力都得到法律的保障。只有人民的权力得到保障后，法律才能得以落实、执行。我们要变成一个法治国家、一个人民讲规则的国家，人民对于公共权力的监督也要发挥作用。公共权力是人民的权力，人民要依法进行监督。让人民监督权力，就是要在权力运行过程中，真正通过制度平台和制度渠道实现人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。让人民群众通过制度保证民主地参与权力建设的全过程。

    《华夏时报》：“依法治国”这个概念其实人们早已不陌生，“依法治权”一直是最难啃的骨头，此次全会将对依法治权进程产生什么影响？

      竹立家：十四大以后，尽管历次的全会没有依法治国这个议题，但是党历次代表大会里面，依法治国都是我们一个基本的治国方略。这一点是肯定的。这一次把依法治国作为四中全会的一个主题，这与习近平同志关于推进“国家治理体系和治理能力现代化”是相关的。换句话，我们要建立一个现代化的国家，这个国家的一个主要特征，就是依法治国、依法行政。

      有这样几点是具有突破性，也将产生重要影响的。第一，四中全会对于依法治国的规划论述是前所未有的全面性，可以说是一个法治中国建设的蓝图、一个走向法治国家的改革路线图。《决定》中关于法治中国的方方面面都涉及到了，从公共权力运行到法治教育，再到基层法治建设以及公共政策制定等。第二，具有很明显的基础性，是以往法治战略思路的升级版。从世界各国发展经验来看，公法在法治国家建设过程中是起到决定性、基础性的作用的。把依法治国明确界定为依宪治国、依宪执政，这意味着，能否建成一个法治中国，关键要看宪法的原则和价值能否在社会中得到落实，能否真正把人民的权力在实际中得到落实，能否处理好法治与公共权力的关系。第三，说到公共权力和法治，自然要提到民主。无论是实践还是理论上，民主都是现代国家的重要基础，要在法律中得到实施和认可。在四中全会公告中，无论哪一部分都强调了人民的参与性，甚至细到关于普法教育、法律教科书的编写等内容。这就很好地解决了法治和民主的关系，解决了在法律面前没有特权的问题。第四，依法治国有了较强的实践性。以往“依法治国”这个概念总感觉比较抽象，四中全会对于依法治国的操作性很重视，很具体，这样对于落实较为有益。

      反腐从治标走向治本

    《华夏时报》：反腐是权力制约中不可回避的话题，也是十八大以来的一个亮点。如何将现在的抓大案与更长久、更深层的政治体制改革相结合？

      竹立家：反腐的重要目标是保证公共权力的廉洁性，防止公权变为私权。反腐就是一个依法治权的一个过程。十八大以来，可以看出中央反腐的态度非常明确，决心很大。我认为，今后反腐要从治标走向治本。目前看中央在反腐路径选择上，治标与治本相结合的方式也是比较明确的。通过对权力运行体系进行干预，惩处贪腐行为，增强老百姓对反腐的信心，为治本赢得时间，最终要形成对权力有效监督和制约的制度体系。

　  我认为，在依法治国的总框架下，反腐的一个主要内涵是，应从“反”到“预防”，从“反”和“抓”到建立规章制度来限制和监督公共权力。预防就是治本，让官员不敢贪、不能贪、不想贪，这要通过法律来约束，在权力制约监督方面加大法律法规，比如在一些关键的公共权力的法律法规上加大力度。当然，治标和治本不是泾渭分明的，有一些政策措施虽然不是直接针对反腐的，但却能有效推动反腐的进展。通过各项制度的不断完善，最终会对腐败形成合围之势。十八大以来，在公共权力制约上已经取得重要进展，在制度建设上做了很多努力，反腐也取得重要进展。但要想根除腐败，根本还是要下决心推进制度建设，预防公共权力的腐败。习近平同志提出要把权力关进制度的笼子里，说穿了就是关到法律的笼子里。

    《华夏时报》：说易行难，要官员自觉地守法、护法、敬法、畏法，目前面临哪些困难？

      竹立家：一些人掌权后对于权力没有敬畏感，这缘于对于公共权力没有法律意识，忘了权力是人民赋予的，不知道权力的公共性，反而认为权大于法，我就是法。我认为很重要的一点就是培养官员的法律意识，核心就是培养他们对于权力的敬畏感，让他们认识到公共权力是人民赋予的，不是私有财产。

竹立家  国家行政学院公共行政教研室主任，中国民生研究院学术委员特约研究员