2019年1月3日，中共中央、国务院对《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》进行批复。1月11日，北京市级行政中心正式迁入北京城市副中心。1月18日，习近平总书记考察北京城市副中心。新年伊始，北京城市副中心密集地出现在各种媒体上，社会的目光又一次集中到了北京城市副中心上。今天，我们就来梳理和回顾北京城市副中心的历史、现状和未来。

　　一、北京城市副中心的提出

　　（一）历史上的通州

　　通州，地处北京东南部，西汉置路县，东汉始称潞县，后为京杭大运河的北起点。大运河工程最早可追溯至春秋时期，在元代全线通航，成为通州兴旺发展的关键背景。在漕运发达的年代，通州留下了以水兴城的滨河历史景观，促进了文化与民族的融合。通州城区东部的“三庙一塔”建筑群，是我国目前唯一一处儒、释、道三教融合的古代建筑群。

　　漕运枢纽的功能塑造了通州商贸景观的传承。清代中期，张家湾和通州共有大小商家近2000家，“两岸旅店丛集，居积百货，为京东第一集”，用现在的话讲就是物流业、商贸业非常发达。通州八里桥是京城三大古桥之一，建造得很宽、很高，运粮的帆船可以直接通过，因此有“八里桥、不落桅”的说法。

　　通州的战略位置非常重要。直到现在，张家湾还保有一段非常有历史感的古城墙，大概有一百多米。

　　通州数百年的发展积累了悠长的文脉。1968年在张家湾出土的曹雪芹墓葬刻石，或可证明他曾在通州留下生活痕迹。有史料记载，曹雪芹家曾在张家湾有田地600亩、当铺一家。此外，说到悠长的文脉，还不得不提潞河中学。潞河中学始创于1867年，培育了一批文人、政客和艺术家，包括孔祥熙、黄昆、刘绍棠、王洛宾等。

　　新中国成立以后，从1949年到1958年，通州作为通县专区，是河北省来管理的。从1958年开始，通县、通州市划归北京市管理，1960年复更名为通县。1997年，撤销通县，设立通州区。

　　（二）北京城市副中心的提出背景

　　国内外城市在发展过程中不可避免地都会遇到各种各样的问题。此外，很多城市由于人口、功能、资源过度集中而导致各种“城市病”频发，也包括交通拥堵等问题，综合来讲就是城市管理跟不上。面对这些问题，大多数城市在上个世纪多采用在核心区周边发展副中心和卫星城的方式，利用优质的交通和公共服务，促动人流外迁和外部就业者集聚，从而达到疏解资源、合理布局、带动区域发展的作用。因此，建设一个能够有效吸纳人流物流的城市副中心，将其作为“反磁力中心”，可促进资源与功能由中心城区外溢，实现城市群可持续发展，这是北京规划建设副中心的重要背景。

　　北京城市副中心的提出也经历了长期认识、不断深化和提升的过程。1993年，通州被定位为北京14个卫星城之一。2005年，《北京城市总体规划（2004年－2020年）》对北京市空间布局做了大的调整，提出构建“两轴－两带－多中心”的新城市空间格局，实施多中心与新城发展。2010年，北京市政府工作报告提出要建设世界城市，开始规划CBD东扩方案。2015年，党的十八大以后，京津冀协同发展上升到国家战略，《京津冀协同规划纲要》首次提出要疏解北京部分行政性、事业性服务机构。2016年3月24日和5月27日，在中共中央政治局常委会会议和中共中央政治局会议上，习近平总书记明确指示，“要规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的‘两翼’”，要“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼’”。这个时候，北京城市副中心的概念诞生了。从2016年开始，北京城市副中心的功能定位、战略定位和整体规划建设开始纳入轨道。可以看到，从1993年到2016年，我国对于城市发展的认识和通州副中心的定位是不断深化和提升的。2016年3月7日，十二届全国人大四次会议北京代表团全体会议举行，北京市委、人大、政协、政府决定率先搬到通州副中心办公。2017年2月24日，习近平总书记视察北京城市副中心建设，提出落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。这也是习近平总书记对北京城市副中心建设提出的根本性指示和指导。

　　北京城市副中心建设的意义可以从两个层面来看：第一，它是调整北京空间格局、治理“大城市病”、拓展发展新空间的需要；第二，它是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集区优化开发模式的需要。北京城市副中心建设将在京津冀协同发展中起到纽带和桥梁的作用。

　　从“行政副中心”到“城市副中心”概念的变迁来看，行政副中心在概念上主要强调把北京市行政功能搬迁到通州，而城市副中心则更加突出综合的城市功能。从行政副中心到城市副中心的概念和认识的变迁，对于未来通州的发展起到了重要作用，它将影响整个城市未来规划建设的走向。在确定了北京城市副中心的定位以后，通州开始有序承接市级党政机关和市属行政事业单位转移，并促进行政功能与其他城市功能有机结合，以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，形成配套完善的城市综合功能。

　　二、通州的发展现状

　　在回顾了通州的历史、梳理了北京城市副中心的提出过程后，我们来看一看通州的发展现状。

　　通州的行政区划位于北京市东南部，西临朝阳区、大兴区，北与顺义区接壤，东隔潮白河与河北省三河市、大厂回族自治县、香河县相连，南和天津市武清区、河北省廊坊市交界。通州区域面积906平方公里，其中，城市副中心规划面积155平方公里。2017年底，通州区辖内共有4个街道、10个镇、1个乡，分别是中仓街道、新华街道、北苑街道、玉桥街道。2018年，设立通运街道办事处。

　　在人口规模与分布上，2017年，通州全区常住人口有150万，在全市排名第6位，全区人口密度在全市排名第8位。从通州各街、乡、镇的常住人口密度来看，新华街道、北苑街道的人口密度最高，此外，在作为城市副中心的155平方公里范围内的人口密度也比较高。可以看到，通州人口密度呈现北多南少、西多东少的趋势。

　　在经济总量上，2017年通州地区生产总值在全市排名第九位，在城市发展新区里的排序不是很高。在产业结构上，第二产业占比相对较高。

　　在公共服务上，从总量分布来看，中小学、幼儿园、医疗卫生设施在副中心区域比较密集；从密度来看，将公共服务设施与人口进行比较后发现，幼儿园、小学、中学、医疗设施、养老设施、文化、体育、便利店、菜市场、大型超市等的密度都不是很高。可见，虽然公共服务设施总量在城市副中心155平方公里范围内比较集中，但因其人口密度在几个区域中也是最高的，所以平均到人口上的量就变小了。

　　此外，为什么文化服务设施、体育设施等在人口密度很小的区域，平均到人头上却变多了？这个问题要回到土地上来看，人口密度不高的地区，它的土地还算宽裕，而人口密度较高的地区，土地主要用作房地产、商用，因此给公共文化设施、体育设施的配比就不够了，这也可以反观到一些规划和空间利用的问题。

　　下面，我们来看一下通州存在的问题。

　　其一，城市公共服务质与量难以满足民生需求。公共服务供给总量远低于中心城区，部分服务设施规模仅为中心城区的3%-5%。究其原因，公共服务水平这方面还是以财政资金投入为主要渠道；深层次的问题是，通州对公共服务和城市品质的配置理念仍停留在郊区定位上，而对于城市管理和城市发展需要匹配的公共服务，没有认识和制度上的保证。

　　其二，道路问题。通州城区路网密度总体偏低，路网密度为3.5公里/平方公里，与城六区5.3公里/平方公里相比仍有较大差距。

　　其三，污染治理面临严峻挑战。虽然2018年的治理力度很大，改善效果也很明显，但其大气污染物浓度还是全市最高的。此外，北运河流域治理也面临很大挑战，由于它处在下游位置，又与河北有交界，因此协同治理的机制也在不断探索中。

　　污染治理与城乡环境建设亟待改善。目前，通州人均公园绿地面积未达到全市平均水平，只有公园绿地500米半径这项略好于全市平均水平。《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》指出，到2035年城市副中心人均绿地面积达到30平方米，公园绿地500米服务半径覆盖率达到100%。

　　其四，社会风险方面的问题。通州现在还有30%左右的乡村人口，随着城市副中心的建设，随着行政办公区的迁入，原来城市人口、乡村人口、外来人口的三元结构就要转变成中心城迁入人口、通州城区人口、新城镇化居民、乡村人口和外来人口的五元结构，不同人群的思想认识和利益诉求多元，拆迁征地、环境污染、农村管理、物业纠纷等社会矛盾隐患也将随之增多。

　　综上可见，通州建设城市副中心仍面临多方面挑战，任重而道远。

　　三、北京城市副中心建设进展

　　北京城市副中心建设至今，取得了哪些进展？

　　第一，交通和基础设施建设投资力度大，进展顺利。2018年，城市副中心道路建设方面涉及新改建、疏堵工程等，共计12项，包括广渠路东延、宋梁路北延、九德路二期、孔兴路等，大部分项目都在正常推进中。此外，北京市中心城至城市副中心市郊列车S1线通车，以满足北京市中心至副中心在早晚高峰时的职工通勤的需求。北京西站至通州站运行时间约40分钟。宋梁路北延施工进展顺利。广渠路东延工程启动全面施工，该工程将建设地上地下同时通行的双层车道。2019年，交通基础设施投入力度还将持续增大，计划完成投资750亿元，其中包括75项交通和基础设施工程，建成轨道交通7号线二期、八通线二期，加快推进京唐铁路北京段和城际铁路联络线一期，开工建设城市副中心站综合交通枢纽。2019年底，7号线东延有望实现通车。未来，城市副中心与中心城将形成“4+5”主通道体系，“4”指四条轨道线，包括6号线、7号线、八通线和已开通运行的市郊铁路副中心线；“5”指的是五条主干路、快速路，包括京通快速及通燕高速、广渠路二期及东延、京哈高速，以及朝阳路、朝阳北路两条主干路。

　　第二，生态环境建设持续提速，初见成效。2018年空气治理成效最为显著，管控力度也非常大。在水系治理上，通州将在2019年基本实现农村地区污水处理设施全覆盖。

　　第三，城市信息化管理能力增强，水平提升。通州是2016年6月确定的全国首批50个“雪亮工程”示范城市之一。自2017年项目正式启动至2018年10月，中央、北京市和通州区各级政府总投入约8亿元人民币。目前，建成监控点位1.6万余路，实现全区重点区域、点位全覆盖。此外，纵向与市、中央对接，横向整合全区公共视频资源有2万余路。

　　以信息化手段支撑副中心行政办公区建设，借助智慧化管理平台，确保副中心重大工程项目质量。城市副中心建设过程中使用了“智慧工程管理平台”，通过运用大数据，强化质量安全管理。此外，由于其数据都统筹到一个平台上面，因此可以有效利用系统工程的思路控制各项工程的窗口期，确保工程快速推进。

　　第四，公共服务资源总量全面扩充，优质资源加快引入。在城市副中心新增规划学校133所。安贞医院和首儿所的相关项目也在逐步推进过程中。此外，通过和中心城区的对口支援和帮扶，师资力量也在提升当中。

　　第五，北京市级行政中心迁入北京城市副中心。2019年1月11日，北京市级行政中心正式迁入北京城市副中心。目前，北京市级机关第一批35个部门、165家单位完成了主体搬迁，约1.2万人已经正式迁入城市副中心办公。2019年1月12日，北京城市副中心党工委、管委会揭牌成立。党工委和管委会的主要职责包括：负责贯彻落实党的路线方针政策和市委决策部署，组织推进城市副中心规划建设管理各项工作，根据授权在城市副中心规划范围内行使有关市级管理权限；负责组织实施城市副中心控制性详细规划，组织制定城市副中心高质量发展的相关规划、计划和政策、标准，并协调落实；负责综合协调、整体推进城市副中心与通州区一体发展；负责与“北三县”的工作协调；承担城市副中心建设领导小组日常工作。管委会的成立，意味着城市副中心将实行扁平化管理，工作力量将得到进一步配齐，实现“副中心事副中心办”，这是在机制和行政管理体制上的一项工作。

　　四、面向未来，北京城市副中心如何建设

　　面向未来，北京城市副中心将要建成什么样？

　　第一，要以习近平总书记对北京城市副中心建设的历次重要指示为根本遵循。

　　2016年3月24日，习近平总书记在中央政治局常委会会议上对北京城市副中心规划建设作出重要指示。习近平总书记指出，北京正面临一次历史性抉择，从“摊大饼”转向在北京中心城区之外，规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的“两翼”，也是京津冀区域新的增长极。

　　2016年5月27日，习近平总书记在中央政治局会议上对北京城市副中心规划建设作出重要指示。习近平总书记指出，规划建设北京城市副中心，疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展是历史性工程，必须一件一件事去做，一茬接一茬地干，发扬“工匠”精神，精心推进，不留历史遗憾。要坚持先规划后建设的原则，把握好城市定位，把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。

　　2017年2月24日，习近平总书记视察北京城市副中心建设作出重要指示。习近平总书记指出，站在当前这个时间节点建设北京城市副中心要有21世纪的眼光，规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。要加强主要功能区块、主要景观、主要建筑物的设计，体现城市精神，展现城市特色，提升城市魅力。

　　2019年1月18日，习近平总书记考察北京城市副中心时强调，建设北京城市副中心要坚持规划先行、质量第一。要把规划执行好、落实好，把蓝图变为实景，使北京城市副中心成为这座千年古都又一张靓丽的城市名片。建设北京城市副中心，是北京建城立都以来具有里程碑意义的一件大事，对新时代北京的发展是一个重大机遇。

　　第二，落实《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》，标志着北京城市副中心转向实质性开工建设阶段。

　　可以说，前期行政办公区的建设只是城市副中心建设的一个序幕，从2019年1月3日，中共中央、国务院关于对《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》（以下简称《城市副中心控规》）的批复开始，北京城市副中心建设转向实质性开工阶段。

　　《城市副中心控规》共有7章72条：第一章主要讲落实城市战略定位，明确发展目标、规模和空间布局；第二章主要讲城市副中心的功能，紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，建设新时代和谐宜居典范城区；第三章主要讲城市风貌，突出水城共融、蓝绿交织、文化传承的城市特色，形成独具魅力的城市风貌；第四章是坚持绿色低碳发展，建设未来没有“城市病”的城区；第五章主要讲城乡二元统筹问题，推动通州区城乡融合发展，建设新型城镇化示范区；第六章主要讲城市副中心在京津冀区域的作用和位置，推动城市副中心与廊坊北三县地区统筹发展，建设京津冀区域协同发展示范区；第七章是保障规划有序有效实施，实现城市高质量发展。

　　《城市副中心控规》的发展目标是这样定义的：到2035年初步建成具有核心竞争力、彰显人文魅力、富有城市活力的国际一流的和谐宜居现代化城区。城市功能更加完善，城市品质显著提升，承接中心城区功能和人口疏解作用全面显现，城乡一体化新格局基本实现，与河北雄安新区共同建成北京新的两翼。创造“城市副中心质量”，高质量发展的示范带动作用成效卓著，奠定新时代千年之城的坚实基础。同时，还提出了六大具体目标，即成为低碳高效的绿色城市、蓝绿交织的森林城市、自然生态的海绵城市、智能融合的智慧城市、古今同辉的人文城市、公平普惠的宜居城市。

　　《城市副中心控规》对北京城市副中心的规模和结构也进行了规划：到2035年城市副中心常住人口规模控制在130万人以内，就业人口规模控制在70万-75万人，人口密度控制在0.9万人/平方公里以内。到2035年通州区常住人口规模控制在200万-205万人以内，就业人口规模控制在115万-120万人。此外，还规定了产业用地占城乡建设用地比重等具体指标。

　　在空间布局上，北京城市副中心要构建“一带、一轴、多组团”的城市空间结构。一带，是指依托大运河构建城市水绿空间格局，形成一条蓝绿交织的生态文明带。一轴，是指依托六环路建设功能融合活力地区，形成一条清新明亮的创新发展轴。多组团，是指依托水网、绿网、路网，形成12个民生共享组团和36个美丽家园（街区）。

　　《城市副中心控规》还对一些详细指标进行了设计。为实现绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市、人文城市、宜居城市的建设目标，《城市副中心控规》共部署了76项核心指标，其中有64项是定量指标。通过对比可以看到，部分指标的现状与目标存在显著差距。尤其在绿色城市建设方面，如综合管廊长度现状值为目标值的1.53%，公交专用道里程现状值为目标值的8%。此外，部分领域中指标要求的细致程度，也是在以往工作中没有涉及到的。因此，在实现控规和落实控规中，面临的挑战和难度还是非常大的。

　　下面，我们来看一下《城市副中心控规》的亮点。

　　其一，是全国范围内第一个由中共中央、国务院审议批复的控制性详细规划。按照住建部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》要求，城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。而《城市副中心控规》是全国第一个由中共中央、国务院批复的控规，它的地位和历史意义都是非常突出的。

　　其二，首次在北京城市副中心控制性详细规划层面划定战略留白地区。控规一般要明确全部土地的用地类型，过去偶有留白主要出现在少数农用地中。而本轮规划将实行多层次战略留白，城市副中心预留约9平方公里战略留白地区，拓展区预留约30平方公里的战略留白指标。战略留白主要针对不可预期的重大事件和重大项目、应对重大技术变革对城市空间结构和土地利用的影响，做好空间应对准备，提高空间的包容性。这也正呼应了中央对北京城市副中心规划建设“精心推进、不留历史遗憾”的要求，为发展预留了空间。

　　其三，首次提出组团与家园中心多组团结构，将职住平衡拓展为职、住、医、教、休、商业服务“六元平衡”。为破解长期以来职住平衡的问题，《城市副中心控规》指出，要形成12个民生共享组团和36个美丽家园（街区）。我们在城市发展中走过弯路，也吃过教训，希望这些问题能在这一次的城市规划中得以解决。

　　其四，首次提出要形成蓝绿交织的生态文明带，充分呼应通州原有条件和风貌特色。此次《城市副中心控规》突破了过去依靠路网联系各街区的思路，强调依靠水网、绿网等蓝绿公共空间将组团组织起来，设计了贯通163公里的连续滨水岸线，依托大运河构建城市水绿空间格局和滨水活力地区。

　　其五，首次提出要形成清新明亮的创新发展轴，为城市有机更新与经济创新发展奠定基础。此次《城市副中心控规》将彻底扭转过去高速公路穿城而过造成城市空间与功能割裂的问题，将科技创新、文化创新等与重点功能区及相关组团建设充分融合。此次控规将六环路入地与地下停车场、地下商业、地铁、地上楼宇等工程建设相配合，是城市空间立体利用的新探索。

　　其六，首次提出建设未来没有“城市病”的城区，构建未来不依赖小汽车出行的绿色交通系统。《城市副中心控规》将交通发展理念由以车为本转变为以人为本，构建不依赖小汽车出行的绿色交通系统，构建舒适便捷的小街区、密路网，实现路网密、节点通、快慢有序。

　　其七，首次提出构建“通州堰”系列分洪体系，重构水与城、水与人的和谐关系。《城市副中心控规》将现代技术与古人分水理念充分融合，将水安全防控的风险控制点前移，通过建立上蓄、中疏、下排的“通州堰”系列分洪体系，稳定常水位，尊重自然生态本底，构建河湖水系生态缓冲带，实施低影响开发，实现生态良性循环。

　　其八，进一步明确城市副中心与周边城乡区域“共同发展”的方向，建立功能协同的整体格局。在过去“统一规划、统一政策、统一管理”基础上，进一步明确了副中心与周边城乡融合发展的机制和路径。控规以创新乡镇集体建设用地为核心，创造了一套新的城乡共治共管共享的体制机制和多元化实施机制。

　　其九，首次以文件形式正式提出“城市副中心质量”，全面创新规划实施和体检评估的标准与方式。《城市副中心控规》构建“城市副中心质量”规划建设管理框架，即形成1个街区层面控制性详细规划总成果、12个组团控制性详细规划深化方案、N个规划设计导则系列成果，建立“三则一平台”的规划管控体系，即规划管控图则、规划设计导则、规划技术准则和规建管三维智慧信息平台，形成副中心规划标准和指标体系，作为开展分级分区的常态化城市体检评估的技术依据。此次控规在落实方面，突破常规，首次明确规划实施的质量管控标准，不仅包括了用地层面的图则，同时也包括功能方面的设计导则和技术方面的准则，是一个整体全面的管理体系，将推动北京城市副中心成为北京第一个真正实现运行规划、建设、运营管理高度一体化数据平台的实验区，实实在在落实了习近平总书记讲的“规划科学是最大的效益”。

　　2019年是落实《城市副中心控规》的开局之年，北京城市副中心建设也将迈向一个新征程。在北京两会上，很多代表都在热议城市副中心的建设，在生态建设、产业发展、提升基础教育、防范金融风险等方面，提出了非常好的意见和建议，广大代表对北京城市副中心的建设给予了殷切希望。

　　2019年1月，蔡奇书记在参加通州团审议时强调，市级行政中心正式迁入城市副中心，是北京发展进程中的一件大事，意味着城市副中心规划建设站在了新的起点上。我们要深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，认真贯彻中央《批复》，进一步增强责任感、紧迫感，以最先进理念最高标准最好质量，努力把城市副中心建设成为新时代城市建设发展的典范，打造成为北京的重要一翼。

　　2019年1月18日，习近平总书记考察北京城市副中心。1月19日，北京市委常委会召开扩大会议，要求高质量推动城市副中心规划建设，现在各项工作都在紧锣密鼓地布置阶段。会议指出，要提高副中心的承载力和吸引力，逐步实现职住均衡。由于城市副中心的发展还有很多不完善的地方，因此先期搬到城市副中心的同志肯定要克服许多困难，但这些人也是城市副中心建设的见证者和参与者。

　　有人问我，是不是有一套可以让全世界通用的城市发展的规律？我认为，城市发展，不仅是土地问题，不仅是经济发展模式问题，而是社会、文化、政治在一个区域的集中体现。因此，在城市发展和建设上，可以借鉴其他城市在这方面的经验，但更多的还是城市自身发展的个性问题，需要本地区人民发挥创造力和实干精神来创造历史。在北京城市副中心建设中，我们还要坚定“四个自信”，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以创造历史、追求艺术的精神，将北京城市副中心建设成为新时代城市建设发展的典范，这是我们这代人肩上义不容辞的责任。