国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长马晓河认为，国企的改革目的就是要纠正行政性垄断所导致的市场扭曲和资源错配。马晓河提出四大战略，即两进、两退、一去、两剥离。马晓河强调，两进两退一去两剥离进要进够退要退够，去职能化去行政化，国有资本运营和管理剥离。

　　具体来看：“两进”

　　第一，探索建立特殊法人企业管理制度，确保承担国家安全和稳定责任的国企要持强公益属性，基础技术、重大技术领域国企应该进入，轴承、航空轴承、军用民用的航空轴承，集成电路，数控机床应该进入。

　　第二，特殊法人，特殊法人应该有特殊法。对传统垄断行业明确区分，分类推进国企产权（股权）结构改革。直接关系到公共利益和保障公平竞争的网络调度环节应该回归公益性，可以成立国有独资的特殊法人和企业机构，提高基础性服务的质量和效益。

　　“两退”

　　两退在竞争性领域和竞争性划界一定要退足、退够。第一、在一般的竞争性领域要退让，建筑、金融、交通、房地产、汽车、商贸、烟草、传媒，应该退足、退够。从垄断行业分拆出来一些竞争性业务环节也要退让。发电、铁路客运运输、成品油批发零售等等应该退让。进一步深化产权结构改革，大力吸引社会资本，尤其民间资本进入，积极发展各种形式的混合所有制。

　　第二、推动国企从不具备竞争优势、效率低下的领域和部门尽快退出。比如僵尸企业，当前中国的过剩产能不是纯粹市场造成的，我们是由各级地方政府造就的大量产业园区和市场行为共同形成的，要靠市场的出清是很难的，必须借助国有企业的退出加市场出清。这里要注意，在竞争性环节退出中有两个问题需要介入，第一，防止国有资产流失，第二，保障退出后的职工权益。

　　“一去”

　　一去，取消行政级别，国有企业内部治理要加速去行政化，取消行政级别，明确董事会的职能，按照现代企业制度要求，规范企业的股东会、董事会、监事会和经营管理层的责权，落实董事会的选聘、考核、奖惩经理班子的责任。

　　建立健全职业经理制度，推行国企高官合同制、年薪制、任期制和市场化选聘等制度，完全按照市场的行为，CEO的薪级由市场定，构建职业经理人市场治理体系，培育竞争有序的职业经理人市场。加快完善企业人事和薪酬激励制度，推进国企人力资源市场化改革，使人员能上能下、能进能出，收入能增能减。

　　“两剥离”

　　两剥离，第一、剥离国有资产的监管机构的公共服务和出资人代表职能，以“管资本”为主，完善国有资产的监管机制。

　　第二、组建独立于政府职能部门的国有资产监管机构，剥离国有资本监管机构的公共服务、行政管理和国有资本出资人的代表职能，加强政策规则制定语专业化监管职能。加快组建国有资本运营公司，完善国有资本授权经营制度，明确国有资本投资运营公司具有出资人代表职能。

　　以下为文字演讲实录：

　　马晓河：黄院长从历史讲，我从现实讲讲，目标导向，从供给侧入手深化国企改革的建议。

　　首先，国有企业改革的目的是什么？我认为最近根据“十三五”规划纲要的建议，我们认为国企的改革目的就是要纠正行政性垄断所导致的市场扭曲和资源错配。五个目标，第一治理产能过剩。第二推动“僵尸企业”退出，第三释放更多要素资源。第四释放市场空间。最后支持创新。

　　国有企业的问题主要以下几方面。我们认为国企肩负的责任和角色太多，增大了改革的难度，国企要承担多少责任，稳增长，弥补市场缺失，主导战略产业，提高国际竞争力。光经济上就这么多。第二怎么看政治，在政治上实现国家战略，确保国家安全，包括军事战略物资供给。第三社会上协助政府解决重大社会问题，提供社会福利，抢险救灾。不同功能之间有冲突，而且多种角色很难以相融。角色太多，造成改革的难度。

　　当前国企存在的问题有：国有企业占据的资源太多，占据了大量的竞争市场空间和要素配置权，市场空间太大，要素配置权太大，国有自然资源，地矿水林等的圈占和垄断，政府大项目及配套的税收、用地用人优惠，成本较低的金融资源，如果有银行信贷与上市资源。

　　对经济稳定可持续增长的拖累，经济过热期，垄断庇护而直接收获高回报，经济下滑期，比较优势荡然无存。

　　自然垄断的加剧会造成财政负担和债务风险。公共财政对国企亏损负兜底责任，直接加剧了各级财政负担和债务违约风险，国企承担政治任务所导致的亏损和自身经营不当造成的政策性亏损政府要承担。比如石油。

　　各种明补暗补客观上纵容管理低效与权力寻租，违背公平竞争，排除或限制市场竞争，加剧同行民营企业的不平等待遇。

　　国企法人治理机制亟待完善，现有的企业制度建设之后，管理行政化色彩明显。国企的架构配置几乎是行政化的。比如，副部级可以坐公务舱，正处级坐二等舱，正厅级坐一等舱，行政级别色彩比较明显，政企职责不分，产权制度改革滞后，董事会、监事会、经理层的有效监督制衡机制没有建立，几乎是虚置的，企业内部管理的行政化，级别待遇对比照机关，劳动人事分配制度。

　　内部人控制问题比较突出，目标和功能异化。

　　国企资产监管体制没理顺，国有资产的出资人制度仍然有弊端，国资监管机构职能定位不清，无法实现独立监管。定位不清，国资委作为国务院机关的特殊机构，其性质和职能定位模糊，保值增值是盈利性目标，调整国有经济布局是社会公共目标，两种监管目标不一致，对国资委的监管、评价和激励成为难题。他既是运动员，又是制定政策的裁判员。

　　监管中的错位、越位、缺位并存，错位是国资监管与国企出资人合二为一，看似可统一管人管事管资产，实际上管得宽、多、细，甚至深入到国企内部的运营层面。缺位是重要的领域监管只能长期缺位。资本投入运营如何服务于国家战略目标，如何实现最大社会效益，国有经济布局如何调整，国有资本投向如何规范，不推国有企业功能如何准确界定等都不清楚。

　　很长时间以来，我们都在呼吁，国企应该在某些竞争行业退出，但是我们实际没有做到。2014年国企和国有控股企业钢铁占46%以上，水泥占40%以上，平板玻璃占50%，汽车占80%以上，而这些都是竞争性行业。十八大明确提出国有资本，国有管资本，但我们还没有真正实现。

　　国有企业改革的思路和对策是，坚持公有制为主体的基本经济制度，坚持市场化改革的方向，以提高国有资本的集中度和配置效率为核心，在不同行业，不同领域对国企的性质和功能要准确定位。

　　详细分析有四句话，两进，两退，一去，两剥离。通过供给侧结构性改革攻坚克难，夯实制度基础。两进，在命脉行业和战略性领域，国有企业要进足、进够，切实担当起维护国家安全和公共利益的使命。探索建立特殊法人企业管理制度。当前我们在命脉行业、战略性领域进入不够，在竞争性行业、资源性行业进的太多太大。我在2012年到2014年三年间监测国有资本和民营资本，以及港澳资本和欧美资本在中国资本市场的资源投资，监测的结果是，连续三年国有资本在我们的战略性新兴产业的投入资本严重不足。我们把57%左右的国有资本投向了能源原材料加工业，20%投向了消费品加工业，36%投向了装备制造业。装备制造业是国家新兴产业的领头产业，我们要走向中高端，但是我们国有企业恰恰在这方面投入是比较少的，连外商资本，美日欧资本有53%资本投向装备制造，民营资本也比它高。所以，在保证了国家的资源安全的同时，并没有引领新兴战略性产业。因为装备制造业里技术门槛高，竞争性强，进入不足，而能源原材料加工业是垄断性行业，煤炭收购，石油收购，钢铁收购后，有垄断利润。国有企业应该改革，应该在航空的发动机和轴承、高端芯片、大型集成电路，五轴立卧式数控机床，七轴机床方面，多投入。

　　两进，第一，探索建立特殊法人企业管理制度，确保承担国家安全和稳定责任的国企要持强公益属性，基础技术、重大技术领域国企应该进入，轴承、航空轴承、军用民用的航空轴承，集成电路，数控机床应该进入，它的功能不是专利，这功能是国家的重大技术，社会引领的方向。第二，特殊法人，这个特殊法人应该有特殊法。对传统垄断行业明确区分，分类推进国企产权（股权）结构改革。直接关系到公共利益和保障公平竞争的网络调度环节应该回归公益性，可以成立国有独资的特殊法人和企业机构。具有自然垄断属性的网络环节，电网、铁路网、石油天然气管网、供水供热管网在坚持国有控股的前提下，可以基于股权合作吸引社会资本发展混合所有制，提高基础性服务的质量和效益。

　　两退要退足、退够。我们提出一个观点，在竞争性领域和竞争性划界一定要退足、退够。在一般的竞争性领域要退让。建筑、金融、交通、房地产、汽车、商贸、烟草、传媒，应该退足、退够。从垄断行业分拆出来一些竞争性业务环节也要退让。发电、铁路客运运输、成品油批发零售等等应该退让。国企可作为国家出资的商事企业，遵守公司法等商法规范，逐步剥离经济性目标之外的其他功能。政治任务、社会功能应该剥离，不能通过行政手段谋求行业领导或寡头地位。进一步深化产权结构改革，大力吸引社会资本，尤其民间资本进入，积极发展各种形式的混合所有制。推动国企从不具备竞争优势、效率低下的领域和部门尽快退出。比如僵尸企业，特别是地方的僵尸企业利用土政策、保护伞导致的僵尸企业。当前中国的过剩产能不是纯粹市场造成的，我们是由各级地方政府造就的大量产业园区和市场行为共同形成的，要靠市场的出清是很难的，必须借助国有企业的退出加市场出清。过去好多地方政府搞的产业园区配置的产能是超越市场的，现在必须借助国有企业退出加市场出清两种力量进行产能过剩的治理。这里要注意，在竞争性环节退出中有两个问题需要介入，第一，防止国有资产流失，第二，保障退出后的职工权益。

　　一去，取消行政级别，国有企业内部治理要加速去行政化，取消行政级别，明确董事会的职能，按照现代企业制度要求，规范企业的股东会、董事会、监事会和经营管理层的责权，落实董事会的选聘、考核、奖惩经理班子的责任。真正的国有企业的内部治理需要从顶层设计开始。我最早提出一个顶层设计，顶层设计的内容改革不是权力集中在我一个人身上，而是设计一个合理的改革路径，从自身做起。建立健全职业经理制度，推行国企高官合同制、年薪制、任期制和市场化选聘等制度，完全按照市场的行为，CEO的薪级由市场定，构建职业经理人市场治理体系，培育竞争有序的职业经理人市场。加快完善企业人事和薪酬激励制度，推进国企人力资源市场化改革，使人员能上能下、能进能出，收入能增能减。人员经市场化选聘，完善激励约束机制，合理确定薪酬水平和职务待遇。

　　两剥离，剥离国有资产的监管机构的公共服务和出资人代表职能，监管机构的公共服务与出资人代表职能要剥离。以管资本为主，完善国有资产的监管机制。组建独立于政府职能部门的国有资产监管机构，剥离国有资本监管机构的公共服务、行政管理和国有资本出资人的代表职能，加强政策规则制定语专业化监管职能。国有监管机构专职负责起草与制定法规制度，起草国有资本投资规划，准确界定不同国有企业功能，明确国有资本投向和投资运营目标，参与编制经营预算、监督规划落实等。但是这里关键是引入第三方评价机制，不在国资委里，是独立的，对国有资本运营主体经营绩效技术客观的外部评价，评价结果与国有企业负责人工作绩效挂钩。加快组建国有资本运营公司，完善国有资本授权经营制度，明确国有资本投资运营公司具有出资人代表职能。成立独立的国有资本投资运营公司，国有资本投资运营公司是接受国务院授权进行国有资本，切实履行出资人代表职能，负责国有资本的投资运营，编制本公司的运营规划和资本运营的预算并组织实施。