而且，同一种行为，在不同语境下，因凸显政府角色的不同，既可以说“办”，也可以说是“管”。第一种观点提到的“举办”，凸显的是政府出资人和所有者角色；而在第二种观点中，凸显的是政府基于所有权衍生出的对事业单位的管理，所以用语是“管”。同样，事业单位的“自主办”，也可称之为“自主管”。
　　其实，以上两种观点在概念指向上的分歧，与对政府在公共服务中的角色认知有关。行政主管部门，可以集行业管理者、公共服务提供者和公共服务生产者（所有者和经营管理者）等多种角色。但改革的趋势是，行政主管部门可以是行业管理者和公共服务提供者，但不必然是公共服务生产者（所有者和经营者），即使举办事业单位直接提供公共服务，作为公共服务生产者，也不必然集所有者和经营者于一身。
　　2.改革基点的分歧
　　“管办分离”涉及事业单位管理体制改革，而事业单位管理体制改革，既包括政府与事业单位之间的权力结构调整，也包括政府、事业单位各自内部的权力结构调整。以上两种观点都有涉及，但改革的基点不同。
　　第一种观点，改革基点主要针对当前事业单位管理体制既存在“管”的分散性，也存在“办”的分散性的弊端。试图通过设立举办和管理事业单位的专门机构，既统一政府举办事业单位的权力，也统一行政主管部门全行业管理的权力。虽然也强调落实事业单位法人自主权，但是由具有一定行政级别的政府性质或准政府性质的专门机构，外在于事业单位之上，通过行政化的方式，落实事业单位的自主权，实际上事业单位仅具有一定的自主权。
　　第二种观点，改革基点是落实事业单位法人自主权。落实事业单位法人自主权可行的方式除了民营化（privatization）外，就是公司化（corporatization）。不设立具有一定行政级别的政府性质或准政府性质的专门机构，外在于事业单位之上，而是通过对事业单位进行公司化的改革，建立法人治理结构，把政府基于所有权衍生出的决策权、监督权嵌入到事业单位法人治理结构中，以契约化的方式管理事业单位，从而保障事业单位充分的自主权。
　　三、“管办分离”原则的实质与要义
　　鼓励各地积极探索“管办分离”的多种实现形式，是探索的应有之义，但探索的根本目的在于探明什么样的实现形式是有效实现形式。笔者认为，判断“管办分离”实现形式是否有效，关键在于全面准确理解“管办分离”的内涵。为此，把握事业单位改革“管办分离”原则的实质与要义至关重要。
　　（一）“管办分离”原则的实质
　　要把握“管办分离”原则的实质，首先应回到问题的“原点”——事业单位改革为什么提出“管办分离”原则，即解决什么问题、实现什么目的。
　　显然，事业单位改革“管办分离”原则的提出，直指传统事业单位管理体制“管办不分”或“管办合一”的特征。计划经济时期，政府是无限政府，无所不管，包办企业的同时也包办事业。政府包办事业的方式是，通过举办事业单位，让事业单位作为承办者，直接为公众提供公共服务。作为事业单位的举办者，即出资人和所有者，政府基于所有权衍生出的管理权当然要“管”事业单位。这种“管”，建立在行政隶属关系上，比照行政机关，实行等级制管理，事业单位依附于政府，是“管脚下”、“管微观”。由于事业即公益服务，都是政府通过举办事业单位，让事业单位承办，除事业单位作为承办主体外，别无其他承办主体，“管脚下”即“管天下”、“管微观”即“管宏观”，所以“管”即“办”、“办”即“管”，政府对行业的管理与对事业单位的管理不分、政府宏观管理与微观管理不分。这就是传统事业单位管理体制“管办不分”或“管办合一”的特征，其实质是行政化，一是“办”的行政化垄断，二是“管”的行政化管理。
　　随着社会主义市场经济的建立，构建公益服务新格局的要求日益凸显，这需要重新界定政府的角色和职能。在社会主义市场经济条件下，事业即公益服务政府仍然要“管”，即“负责供给”，但“负责供给”不是政府“包办”，即完全通过举办事业单位，让事业单位作为承办者，直接提供公共服务。改革开放以来的实践证明，政府包办事业，既无力也低效。打破包办即行政化垄断，允许并鼓励社会力量兴办公益服务，实现“办的主体”多元化、“办的方式”多样化，是构建公益服务新格局的必由之路。因此，政府办事业不等于举办事业单位，政府也可以通过向社会办的公益服务机构购买服务的方式，为公众间接提供公共服务，而且，基于效率的考虑，政府举办事业单位也不宜过多。面对公共服务“办的主体”多元化、“办的方式”的多样化，政府“管脚下”与“管天下”、“管微观”与“管宏观”之间已不能完全划等号。相反，政府需从“管脚下”、“管微观”中摆脱出来，加强“管天下”、“管宏观”等职能。为保证行业管理的公正和公平，这就要求事业单位摆脱与行政主管部门的行政隶属关系，同时，为激发事业单位的活力，对必须举办的事业单位的管理，也要改变基于行政隶属关系的等级制管理方式。
　　所以，事业单位改革“管办分离”原则的提出，是为了适应构建社会主义市场经济条件下公益服务新格局的需要，解决传统事业单位管理体制“管办不分”特征带来的两个问题：（1）职能转变问题。目前，政府部门对事业单位管了许多管不了、也管不好的事，行业主管部门直接举办和管理的事业单位过多，既当“运动员”又当“裁判员”，“只管脚下、不管天下”等问题。为此，需将不宜续由政府行使的职责分离出去，包括对事业单位人、财、物、事等的具体管理；将必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强和完善，包括制定政策法规、发展规划、标准规范、监督指导和出资举办事业单位。（2）事业单位管理体制创新问题。政府职能转变，既要解决好分离出去的职能由谁承接和怎样承接问题，又要解决保留下来必须由政府履行的职能如何进一步加强和完善问题。这涉及事业单位管理体制创新问题，既包括政府与事业单位之间的权力结构调整，也包括政府、事业单位各自内部的权力结构调整。
　　相应地，事业单位改革“管办分离”原则的提出，要实现两个目的：（1）使行业主管部门的主要精力放在加强面向全社会的行业管理上，为推动公益事业多元发展、公平竞争创造条件。（2）落实事业单位自主权，并确保公益属性。
　　既然“管办分离”原则的提出，针对的是传统事业单位管理体制“管办不分”或“管办合一”的特征，而“管办不分”或“管办合一”的特征其实质是“行政化”。因此，事业单位“管办分离”原则的实质是“去行政化”，一是去行政化的垄断，实现“办的主体”多元化、“办的方式”的多样化；二是去行政化的管理，创新事业单位管理体制。
　　（二）“管办分离”原则的要义
　　笔者认为，事业单位改革“管办分离”原则的内涵是丰富的，任何简单化的界定都是片面的。与其简单化的界定，不如从“管办分离”原则的实质——去行政化入手，在构建社会主义市场经济条件下的公益服务新格局背景下，把握其要义。
　　事业单位改革“管办分离”原则，总体上讲，是政府“管”与事业单位“办”的分离，但其内涵具有多层次性，要义如下：
　　1.提供者与生产者的分离
　　指在向公众提供公共服务过程中，政府作为公共服务提供者与公共服务生产者角色分离。政府作为公共服务提供者，仅意味着政府“负责提供”公共服务，即“管”，但不必然是公共服务生产者。在社会主义市场经济条件下，政府既可以通过举办事业单位，让事业单位作为承办者，直接提供公共服务，即“养机构、养人、养事”；也可以通过向社会办的公益服务机构购买公共服务的方式，间接提供公共服务，只“养事”而不“养机构、养人”。提供者与生产者的分离，使得办事业不等于举办事业单位，打破了政府“包办”事业的行政化垄断，允许并鼓励社会办公益服务机构，有利于实现公共服务“办的主体”多元化，“办的方式”多样化，从而构建公益服务新格局。
　　2.行业管理者与生产者的分离
　　指事业单位与行政主管部门脱钩，即“裁判员”与“运动员”的分离。面对“办的主体”多元化，“办的方式”多样化，事业单位必须与行政主管部门脱钩，否则，行政主管部门既“管”又举办事业单位，亦既当“裁判员”，又当“运动员”，很难保证行政主管部门行业管理的公正与公平。“裁判员”与“运动员”的分离，有利于加强行政主管部门的行业管理职能，有利于创造公平发展的环境。鉴于卫生等行业，政府必须举办的同一类型事业单位数量多，而落实事业单位法人自、主权不能一蹴而就，所以在行政主管部门之外设立举办与管理事业单位的专门机构，既统一政府“办”的权力，也有利于落实事业单位法人自主权的稳步推进。
　　3.所有者与经营者的分离
　　指基于所有权与经营权的分离，政府作为事业单位的所有者与事业单位作为经营者的角色分离。政府举办事业单位，自然是事业单位的出资人和所有者，享有所有权。基于所有权衍生出的管理权，政府当然要“管”事业单位。但在社会主义市场经济条件下，为激发事业单位的活力，这种“管”应以落实事业单位法人自主权为前提，实行所有权与经营权的分离，政府作为事业单位的所有者与事业单位作为经营者的角色分离。在保障事业单位经营权的同时，为保障事业单位的公益属性，强化政府基于所有者的“管”的权力，即重大决策权和监督权。所以，通过建立和完善事业单位法人治理结构，实现事业单位自主权与问责之间的平衡极其必要。考虑到落实事业单位法人自主权不能一步到位，同一类型事业单位数量庞大，可考虑设立举办和管理事业单位专门机构，既作为政府举办和管理事业单位的主体，也作为落实事业单位法人自主权的推手。但专门机构和事业单位应“去行政化”。目前，可行的方式是，对同一行业内众多事业单位实施集团化改革，在此基础上，加快事业单位公司化改革，通过建立并完善法人治理结构，落实事业单位法人自主权。待条件成熟，也可以取消专门机构，在事业单位内部，通过进一步完善法人治理结构实现“管办分离”。
　　所以，事业单位改革“管办分离”实现形式是否有效，关键看是否实现了政府职能转变、是否实现了事业单位管理体制创新，即是否实现了“去行政化”。由此，（1）设置举办和管理公立事业单位的专门机构，应有利于促进“办的主体”多元化、“办的方式”多样化。所以，专门机构，独立于行政主管部门外，比不独立于行政主管部门好，这有助于打破行政化垄断。（2）专门机构独立于行政主管部门外，仅仅是改革的第一步。如果不推动事业单位公司化改革，实施所有权与经营权的分离，落实事业单位法人自主权，实现事业单位公益属性与自主性的平衡，而仍然保留专门机构、事业单位的行政级别，不摒弃行政化管理，将是不彻底的“管办分离”。
　　综上所述，事业单位改革，在对“管办分离”内涵认识不清晰的情形下，鼓励地方积极探索“管办分离”实现形式，其实是我国渐进改革特征的反映。但需指出的是，在鼓励地方积极探索的同时，理论研究应及时跟进，及时提供理论参考，校正探索方向，否则将人为延长探索时间，增加改革成本。因此，加强实践探索与理论研究的互动十分必要。