古往今来，人们总是乐于相信，乡村是美好的，农民是纯朴的，当上流社会礼坏乐崩的时候，还可以到乡村、到民间去寻求丰厚的道德积淀。然而，近日以来，乡村治理问题频发，一些地方黑恶势力介入基层治理，性侵留守儿童、留守老人等社会问题时有发生。当前，乡村治理遭遇何种困境？国家治理体系和治理能力现代化的语境下，乡村治理如何实现现代化？就此，光明网记者采访了农业部农村经济研究中心主任宋洪远研究员，以下是访谈实录。

　 一、乡村治理在国家治理现代化体系中不可或缺

  乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分。民国时期，政府不下县，乡村治理以乡绅治理为主。新中国成立之后，乡村治理是人民公社体系，以三级所有、队为基础，是以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式的模式。农村实行联产承包责任制以后，经济体制的这一变化要求政治体制与之相适应，不能再沿用“人民公社”的模式来管理，因此实行了战略化接应。

  1983年在农村重新恢复乡政府，1987年全国人民代表大会常务委员会又通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于1987年开始试行，逐步在全国农村普遍建立了村民委员会，用“乡政村治”的模式代替了人民公社模式。

  所谓“乡政村治”，包含“乡政”和“村治”两个层面的内容，“乡政”即国家在乡镇设置最低一级政府，代表国家对乡村进行管理；“村治”即村民自治，在农村成立自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。乡政体现的是国家权力，而村治则是社会权力的化身，乡是政府，村是自治组织，以乡村治理、家庭经营为基础。

 从这个演变过程可以看出，无论是从治理体系还是治理结构来看，乡村治理都是国家治理的一个基础而且又是重要组成部分。

 二、城镇化巨轮下的农村与国家、城市、市场啮合艰难

 改革开放以来，尤其是推进城镇化建设以来，我国乡村在空间状态、人口格局、社会结构以及利益结构等方面都发生了深刻变化，出现了传统的乡村社区、村庄整合的乡村新社区和融入城镇的新社区的并存格局。

 乡（镇）一级的单位，1990年的最高时期有5.6万个，到2012年已经减少到了3.3万个。村民委员会在1990年最高的时候是74万个，2012年是59万个，社会结构已经发生变化。此外，随着劳动力转移就业，农村人口和城市人口的比例也发生了变化，我们过去的农村人口比较多，到了2012年，城市人口已经超过了农村人口。在此情境下，劳动力的结构也有了较大的变化。当前，我国农民工2亿多，但是在农民工里面有62.2%的比例是到县城以上就业的，还有37.8%的是在县以下，而且农民工群体的20%已经迁入城市。此外，农村空心化问题严重，谁来种地，谁来养殖困扰着乡村。

 此外，乡村的利益格局也发生了变化，一方面，部分村庄本身有丰富的资源，谁来掌握和支配这些资源就会存在纷争；另一方面，政府推进城镇化建设的过程中，一些工程项目的实施会涉及到各种资源，比如水电气等建设工程，教育、卫生等民生工程，这些资源如何分配？有了经济利益，乡村的各个主体都要争夺这些资源和利益的支配权。如此种种，都涉及到乡村利益结构的变革。

  这样的结构变化带来了什么问题？即国家其他方面的变化都在推进，乡村治理体系该如何适应其他体系现代化的发展？如何提升乡村治理能力？如何解决基层组织和政府的干预和寻租问题？

  中国农村转型、村庄转型的巨大困难固然是由于农村地区广大、人口数量巨大、经济基础薄弱，但更主要的是由于这种转型具有特殊的社会内容和性质：即在地理、生产、文化与治理上都具有特殊性的农村，一方面被越来越卷入市场经济乃至于社会的建构过程，另一方面被日益纳入现代国家治理的过程。这意味着国家与农村、市场与农村、城市与农村这三组基本关系的重新整理安排。这是中国农村社会从未经历的巨大转变。其转变方式、过程与前景，取决于国家、市场、城市对农村的态度，也取决于农村对国家、市场、城市的态度。正是在这个意义上，观察村庄转型也可以被视为观察村庄关系的转型。

  三、当前“乡政村治”治理架构尚存颇多缺憾

  在当前“乡政村治”的结构下，乡（镇）与村之间的关系是指导与被指导的关系；村民小组作为村民进行自治活动的具体组织，接受村民委员会的组织领导，但由于村民小组不具有法人实体性质，在农村社会治理中不能独立发挥作用。从实践层面上看，有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好，另一个是实行村民自治制度以后，赋予农民群众的各项民主权利未能真正落实，农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。

  当前，我国不少农村的党支部和村委会存在较严重的摩擦。有些农村党支部书记认为党支部书记天然的就是村中的第一把手，就应该决定村里的大小事情，不少地方是“支部书记定盘子，村主任领着干”，民主决策流于形式。也有相当部分村主任认为村委会是老百姓选出来的，大部分村民拥护我，而支部书记不过是几个党员选出来的，甚至是乡镇党委任命的，既然搞村民自治那么就应该是村主任说了算。于是在工作中不服从村党支部的领导，导致“两委”关系紧张。目前农村中“两委关系”紧张的村庄为数不少。为了消解“两委”关系矛盾，有的地方正在探索村支部书记、村主任“两职一担挑”交叉任职的做法。

  此外，“乡政村治”因种种因素削弱了村民自治的民主程度，村民失去政治参与的积极性。目前村民自治中除了民主选举落实的比较好之外，“民主决策、民主管理、民主监督”在相当程度上还没有落实。村务公开作为民主监督的一项重要内容，由于公开中的种种不真实性而使村民失去热情，目前不少地方的农村几乎连个村民大会也无法召开。在集体经济空壳的情况下，村民们会认识到参与“民主管理、民主决策、民主监督”不仅不会得到什么收益，很可能还需要为村里的种种事务掏钱，倒不如不参加而搞自己的生产为好。这也因此给村党支部、村委会争权夺利创造了空间。甚至，为了争夺资源和利益的支配权，甚至出现贿选事件。

  国家治理体系和治理能力现代化语境下乡村治理何去何从？

  当前，我们提出了要推进国家治理体系和能力现代化，那乡村治理的现代化到底何去何从？

  四、用制度来保障治理水平的提高

  在结构转变过程中，传统乡村社会熟人社会向半熟人社会的转变，使得乡村人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。人口的流动，社区边界的调整，家庭模式的变化等等，都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降，道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。此外，由于人们的社会活动空间增大社会秩序和安全的内涵与以往大不相同。在这些变化之下，乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构，而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致。因此，为了产生较为稳定的乡村社会权威结构，并使这种结构保持一种强制力，就需要用制度设计来保证权力获取的认同度，比如民主选举制度的诞生就是如此。

  五、多元自治促进村级自治的完善

  当前，中国农村的土地制度实际上是延续了改革之前人民公社三级所有队为基础的制度，所以在有的地方，农村的土地所有权主要是在过去的生产小队，也就是现在的村民小组。但是，也有一部分地区不是这样，人民公社时期就是土地所有权就是在过去的生产大队，就是现在的行政村、村委会这一级。此外，随着城镇化进程的推进，有的地方为了方便发展，几个村民委员会合并，集中建一个新型社区，形成新的自治单元。这就意味着，到目前为止，实际上我国存在着大、中、小三级不同的自治单元。

  能否考虑在土地所有权属于经济小组的地方适用村民自治？集中设施建设的地方是不是也可以实行村民自治？可喜的是，面对上面的问题，一号文件给出了答案。文件指出，要探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。如此，三类单元、多元化的自治模式使得村级自治的完善迈出了重要一步。

  六、提高乡村治理能力，从而匹配治理体系的现代化

  再者，要大力推进农村改革，完善干部任用和管理机制，提高乡村治理能力。农村改革要坚持以增强农业农村发展活力为目的，深入推进城乡改革联动。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。一方面，以促进人口城镇化为核心，以促进农民工市民化为重点，改革创新城镇户籍、住房、就业、就学和社会保障制度，增强城镇化对新农村建设的拉力。另一方面，以落实维护农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权为重点，切实保障农民财产权利和经济利益。

  此外，要大力培养和发展公益性的、社会性的、服务性的农村民间组织，如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府的功能，通过这个办法减少政府的开支。同时，要创新农村社会管理，完善乡村治理机制，培育农村社会组织，健全农民权益维护机制，建立农村社会安全保障机制，增强新农村建设对城镇化的推力，提高乡村为农民提供公共服务的水平。

宋洪远  农业部农村经济研究中心主任，中国民生研究院学术委员会副主任