记者：十八届三中全会中提到要创新社会治理体制、改进社会治理方式。那么社会治理都包括哪些方面的内容？社会治理与社会管理的区别是什么？ 向春玲：我是这么看的，从主体上来看，“治理”跟传统的“管理”不同。从传统的管理来讲，主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政还强调法制建设、思想道德建设、制度建设等多种方式。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动。政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序。

    记者：从创新社会管理到创新社会治理有一个转变的过程，那么其转变的内在原因是什么？

    向春玲： 从理论上讲，社会管理与社会治理存在着上述区别。但是，我们十八大提出的 “加强和创新社会管理”，这种说法跟现在提出的“社会治理”的概念实际上是相互衔接的。改革开放后，中国的社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。1992年党的十四大，我们党确立了社会主义市场经济作为我们经济体制改革的目标和方向，1993年党的十四届三中全会就提出政府部门要强化社会管理职能，不能继续从前计划体制下那样大包大揽的管理模式。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年时，中央已经正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。中共十八大提出的社会管理体制“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”，强调法制保障，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，还要法治作为基础性的保障，社会治理的概念已经呼之欲出。从这样一个演变过程来讲，我们党的十八大报告，包括前两年提出的“加强和创新社会管理”，其内在含义与我们现在讲的社会治理是一致的。就如同改革开放初期，我们先是提商品经济，1992年之后提市场经济，是一样的道理。随着社会主义市场经济体制改革的力度加大，十八届三中全会鲜明地提出了市场在资源配置中的决定性作用，在社会体制改革上也要加大力度，所以，我们正式提出了“创新社会治理体制”。这种变化体现了执政理念的根本性转变。它意味着我们不仅要向市场放权，也要向社会放权；不仅要解放生产力，也要解放社会活力。

    记者：十八届三中全会提出要激发社会组织活力，那么社会组织在社会治理当中发挥的作用是什么？

    向春玲：社会组织在社会治理中的作用应该是非常重要的。2004年，党中央提出社会管理新格局就是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，在社会管理、社会治理问题上党委统揽全局，协调各方，政府要负起责任来，此外还要有社会组织的协同作用，还要有公众的广泛参与。社会组织在社会治理中发挥社会协同作用，表现在这么几个方面：

服务社会。任何一个社团组织，它的第一个职能就是服务社会。任何一个社会组织要生存、发展，必须要给社会、给某些群体、某些社会领域提供一定的服务。比如工会服务工人群体，为工人群体表达诉求；残疾人联合会，为残疾人服务、帮助残疾人表达诉求；环境保护组织，为环保事业提供服务。

    规范行为。一个社会组织的出现必须先有各种规章制度，一旦加入了该社会组织成为其会员，就必须要遵守组织内的规章制度。我们的社会管理要管理人的行为，社会组织便可以在其组织内对它的会员进行管理。

    表达诉求。社会组织中有很多的社会成员，当这些成员的权益受到损害的时候，通过所在的社会组织来向政府反映情况，由社会组织与政府通过谈判、协商的方式来维护成员权益，表达成员的诉求。

    有效监督。社会组织可以监督企业是不是按照要求生产合格的产品。比如消费者协会，每年都会在“3 15”把监督的情况发布出来，督促企业做合格的产品，履行社会责任。社会组织还可以监督政府，监督官员，督促官员和政府公平地制定政策，更好地履行政府的职能。

    记者：《决定》中允许几类社会组织在成立时可以直接依法申请登记，不必经过政府主管部门的审批。这么做的话，会不会产生一些潜在的问题？

    向春玲：针对社会组织我们有着各种各样的管理条例，比如社会组织在符合什么条件下才可以登记，我们民政部门还对他们有着一定的考评考核机制以及相应的管理的措施。社会组织管理条例主要有三种：社团组织登记管理条例，基金会的管理条例，民办非企业组织的登记管理条例。因为中国的社会组织主要是三大类，社团组织、基金会组织和民办非企业组织。当然在广义上，还有人民团体、城乡社区这些组织，它们都是属于在政府和市场之外的，有法律和相关的行政制度去管理它们。一旦出问题，有关部门就会进行处罚，严重者即会将其取缔。十八大之后，政府对社会组织的管理体制有了重大的突破，由原来的政府主管部门和民政登记部门的双重管理向直接登记转变。即一些为经济社会服务的社会组织，例如行业协会、科技类、公益服务类还有城乡社区组织等不用政府业务主管部门的审批可以直接在民政部门登记，但是，对于政治类、法律类、宗教类和一些境外非政府组织在华代表机构，由于情况比较复杂，政府仍然实行双重登记。

    记者：去限制这些社会团体的条例法规算不算是社会强制呢？社会强制与社会共治该如何结合？

    向春玲：我不使用社会强制这样的概念。人和社会组织都要按照一定的法律法规来办事，一旦有违背，肯定有相关的法律法规来进行管理。其实,现在社会组织有很多类型，有服务类的、学会类的、商业类、法律类的、环保类等等。国家对社会组织的管理采取了这样一些办法，以往对社会组织的传统管理方式是双重管理，表现为一个社会组织要登记之前必须找到政府业务主管部门，有了政府主管部门审批之后，才能在民政部门登记。而我们这次提出“社会治理创新”中，很重要的一层含义就是激发社会的活力，那么就不能对社会组织进行僵化的强制性的管理，要让那些为经济社会服务的社会组织发展起来。

    政府好多的公共事务自己做不了、也做不好，需要社会组织去做，这就要求政府简政放权，还权于社会。就如同当年我们经济方面的很多事情，光靠国有企业是不能完成的，必须要民营企业、个体企业的广泛参与。现在我们对社会组织的管理已经突破了双重管理体制，就是要激发社会的活力。特别是十八届三中全会中用了一句话：“激发社会组织活力”， 就我的理解，就是要培育和发展社会组织。特别是为经济社会服务的社会组织，我们要大力的发展和培育。党的十八届三中全会《决定》指出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。就是说对于行业协会，慈善服务类、科技类的社会组织，还有就是城乡社区组织四大类社会组织我们已经不需要业务主管部门审批了，降低了登记的门槛，只要符合登记条件，就直接由民政部门登记。我刚刚从广东参加全国社会体制改革论坛回来，广东省放宽的幅度则更大，大概是八类社会组织可以直接登记，简化程序。政府为多数社会组织的登记和成立，提供大量的、好的发展空间。当然，对于那些政治类的、法律类的、宗教类的和境外的一些非政府组织在华代表机构，这些比较复杂的社会组织，我们仍然坚持双重管理，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。我觉得“社会强制”的概念可能是指对这些组织的管理，但也不能称之为“强制”。因为只要这些组织符合条件，我们仍要给它登记，仍然要帮助它发展。

    记者：在创新社会治理体制中单独提出“健全公共安全体系”，是否凸显了它的重要性？

    向春玲：公共安全不光包含国外的部分，也包括国内的部分。我们国家经济在快速发展，但是国内的公共安全问题也在凸现。国内方面的公共安全主要是三个方面：第一是社会安全。比如说社会治安形势要好，不能总有那么多社会治安事件的发生。第二是生产安全。不能总有矿难、撞车、工厂起火等事件的频繁出现。最近青岛石油管道爆炸事件就是典型社会治理里面的生产安全工作存在问题的结果。第三是食品药品安全。老百姓的温饱问题解决了，就会更关注我们吃的东西是不是健康，是不是安全。近些年不断出现的食物中有地沟油、瘦肉精，药品有化学添加剂等事件，是老百姓是非常反感的。现在人们对食品药品安全的要求也非常强烈。所以政府要把这方面管理好。不能一味的归责于企业，企业固然有企业的责任，但政府的监管首先要到位。

    记者：在创新社会治理体制方面的主要有哪些内容？

    向春玲：我个人理解是社会治理体制改革创新有如下几方面的内容：

    一是政府要转变职能。我们讲“社会治理”主体多元化，但并不否认政府的作用，政府是社会治理的重要主体，但是在政府作用里面，政府要尽快地转变职能，强化政府的服务职能。我们现在要加快有限型政府、服务型政府的建设。有限型政府就是说政府的权力有限，不再像从前一样大包大揽，反而有很多事情要交给市场去做，交给社会去做。服务型政府是说每一个部门要为老百姓做好日常的公共服务。要树立起“以人为本，服务为先”的理念，中央强调“寓管理于服务之中”，这句话中阐述的是一种辩证思想：政府是管理部门，但管理要放在服务之中去做。在管理中体现服务，在服务中实施管理。当前要进一步解决民生问题，例如教育、就业、医疗问题，社会保障问题，解决老百姓的看病难、上学难、住房难、就业难、养老难等问题，只有把这些做好了，才能得到老百姓的支持，从而化解民怨，实现“安定有序”的目标。

    另外，社会治理创新中，在服务方面，政府现在正在大力购买社会组织的公共服务。有些事情政府无法完成，就可以将一些民生服务项目打包，通过招投标等方式，向社会组织招标，找一些优质的专业社会组织去完成。这就与我们当年把经济项目打包，向民营企业招标是一样的。除此之外，还要明确政府和社会组织之间的职责。原则性的讲，政府在社会治理中的主要负责是宏观方面的公共事务：国家安全、社会安全，为老百姓提供基本的公共服务，建立法律法规各种公共制度，协调关系，化解矛盾等方面。社会组织负责的是微观层面的，特殊群体有些特殊需求的满足，政府无法完成，就需要由社会组织去做。社会组织能做的就要放权给它去做，市场能做的就让市场来做，社会组织和市场都无法承担的就是政府要做的事情。

    二是要建立各种规章制度。我们要建设中国特色社会主义制度，实际上在社会制度方面确实还有很多有待完善的空间。建立和完善各种社会治理体制机制的过程中，最重要的一点是法治建设。中国是市场经济社会，已经将老百姓对利益追求的动力和欲望都调动了起来，在这种情况下就需要法治来规范人们的行为。我们党的十八大报告明确要求：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，由法制的思维来管理社会。依法行政，依法治国，老百姓也要依法行事。

    要加强道德规范的建设。传统的伦理道德正在不断的被摧毁，新的价值取向层出不穷，因而一定要有一个核心的价值观。中央将社会主义核心价值观概括成24个字，即国家、富强、民主、文明、和谐、社会、自由、平等、公正、法治、公民、爱国、敬业、诚信、友善。党的十八大又提出，国家层面的富强、民主、文明、和谐，社会层面的自由、平等、公正、法治，要在全社会落实。特别是对我们每一个社会成员都要按照核心价值观要求，敬业、诚信、友善来规范自己的行为。这个社会需要尊老爱幼，需要人们相互之间的诚信友善，否则和谐社会就无法建成，人们身处社会也感觉不到温暖。老人倒地不扶，孩子被车撞了无人相救，如果社会变成这样，即便是物质上有极大的满足也没有幸福感、温暖感可言。所以社会治理里面确实要强调加强思想道德建设。

    在这一方面，最近有些做法是非常不错的。我们在宣传方面，要加强对正能量事例的宣传。社会上如今有一些道德模范的事迹非常感人，如苏州的公交司机董洪年、最美教师张丽莉，等等。要对好的道德模范事例大力宣传，将核心的价值观体现出来，在社会生活领域中，倡导一种利他主义的精神。把人身上的责任意识，公平正义意识弘扬出来，让更多人去学习和效仿。在宣传上，我们既要有一些问题报道，也要有大量道德模范感人事例的报道，不能只谈负面，更要导向积极向善的一面。宣传上还是要有正能量，思想道德建设以及正面思想道德行为的宣传还是很重要的。

    胡锦涛同志曾发表讲话指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，即是我前面讲到的政府、社会组织要联合起来，共同为人们提供各种各样的服务。

    要建立健全政府主导的维护群众权益的各种体制和机制。政府始终是社会管理的重要主体，要加强制度建设，如是否具有公平合理的收入分配的制度、社会保障制度，是否在全社会建立了公共服务均等化的制度。中央现在也提出要求，要畅通老百姓表达的渠道。三中全会决定中也明确提出：改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。

    要建立健全矛盾化解的机制。矛盾多了并不可怕，可怕的是没有化解矛盾的体制和机制。什么样的社会都会有矛盾，但是智慧的政府管理就应该拥有矛盾的化解机制。有矛盾有问题，能够及时化解解决。那么就要求我们将“人民调解”、“司法调解”、“行政调解”这三种调解资源整合起来，形成一个大调解的工作格局。矛盾刚产生时我们要发挥人民调解的作用，包括社会组织组成的第三方，如医患关系矛盾调解委员会，劳资矛盾有工会来调节，农村的矛盾有村民委员会等等，在基层第一时间进行矛盾调解。当人民调解无法解决时再进入行政调解，继而进入司法调解。简单来说，就是各个层面都有化解矛盾的体制和机制。这样在第一时间及时化解矛盾，就会降低我们社会治理的成本，维护社会的稳定与和谐。

    三是发挥基层社会自治的作用。从基础上来讲，在基层进行社会治理体制创新，就是要把社区建设和社会组织培育与发展这件事情做好。每个人都不是在空中生活，而是在社区生活。我们原来单位体制内的管理职能已经瓦解了，不像计划经济体制下每一个人只要工作，政府就能够通过单位体制进行服务和管理。现在很多人不在体制内，他们都在民营企业、外资企业、股份制企业，甚至是个体户。对这些“社会人”的服务和管理，单位体制已经不能覆盖。那么“社会人”要如何服务和管理呢，靠的就是社区。

    社区服务首先包括政府的服务体系建设，如老百姓办理户口，领取养老金，办理医疗保险等，一站式的服务要深入到街道和社区，方便老百姓办理相关事务。其次是市场的服务体系，一个社区要有超市、餐厅等，社区一旦建立起来，市场会自发配置这些资源。第三是社区公益服务体系。这一部分目前在我国做得非常不到位，却又是对社区老百姓极为重要的。公益服务，主要是对老百姓民生方面的服务。比如养老，当政府的养老机构无法覆盖，便可以动员社区养老。社区里面一些社会组织可以为孤寡老人送饭、组织老人活动。除却养老，还有培训，孩子的照顾等，这些都是靠社区的公益服务来完成的。公益服务还包括给社区不同年龄和性别的居民提供丰富多彩的社区文化生活，如舞蹈队、秧歌队，合唱团，年轻人喜欢的围棋、电脑，等等。让老百姓玩的开心，增进交往和友谊，也能够在这些活动里释放工作过程中的压力。这些都属于以社会组织和志愿者以及社工组成的社区公益服务体系的范畴。  

    社区的居民都加入了不同的社会组织里面，成为志愿者，参与到不同的活动中，在现今的中国这一点是很重要的。如果这一部分能够加强，也能够促进前面说的思想道德建设。幸福感不是靠钱来衡量的，而是我在社区生活里面有没有归属感、幸福感。社区建设做好了，人们的幸福感才会得到提升，人与人之间的关系就会更加亲密。精神文化需求的满足，也是人们幸福感体现最明显的地方。尤其是对外来流动人口，离开了熟悉的家乡，原本就会产生孤独感。他们在社区生活中需要重建家庭关系，重建邻里关系。在良好的社区服务下，才能消除他们的心灵孤寂，才能让他们融入社会与大家和谐相处，真正将“陌生人社会”变成“熟人社会”。

    我们现在特别强调初级群体里面，这种面对面交流带来的亲切感、温暖和人跟人之间的友情。人不仅是物质的人，还是社会的人，也是精神文化的人，这几方面的需求都要得到满足。社区建设就要重建人跟人之间的这种初级关系。政府负责管理的是基本的公共服务，是对宏观的社会事务的管理。而以上这些事情只能依靠基层的社区、社会组织、社区自治来实现。这就是社会治理在社区这一部分尤为重要的原因。

    我们说到社会组织，要发挥其服务社会、表达诉求、规范行为、社会监督的作用。在基层社区、基层自治中，一部分是关注社区建设，另一部分是关注社会组织的发展。社会组织有一部分在社区里，除此之外还有类似环境保护组织的各种专门领域的一些社会组织。比如慈善组织，社会上一些相对较富裕的人在看见社会中一些贫困的群体生活艰难的时候，会想要提供捐助。那么需要我们慈善公益组织发展起来，为社会中有钱人帮助贫困的人提供平台，先富带后富。

    做好社会治理还需要公民的广泛参与。比如城市规划，政府要充分征求老百姓的意见，让老百姓将自己的意见反映出来，再根据老百姓反映的情况去制定政策，这个政策才科学、民主，才不会遭人反感。现在很多政府在政策出台之前，都会征求老百姓的意见。《决定》中还提到“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。政府在进行重大决策，实施重大项目之前，一定要进行社会稳定风险评估。即是说这些跟民生相关的政策，如公共服务政策、养老政策、社会保障政策，或者是重大的项目实施，都要先进行社会稳定风险评估。从前我们在相关事情上，都是进行经济效益评估。但如今对老百姓来说，社会效益评估也很重要。比如说某一个项目的实施，会给当地带来极大的环境污染，那么老百姓是绝对不会支持的。

    记者：十八届三中全会《决定》特别强调了要创新社会治理，您对这个问题怎么看？

    向春玲：社会治理已经被提到了国家治理的层面，经济改革这么多年，我们经济、物质、财富都在不断的增加，蛋糕做大了，但该怎么分？就好比一个家，我们从外面将很多物质性的东西搬到家里来，但是搬到家里该怎么放，一定要公平有序。有些人拿得多，有些人拿得少，从而社会出现不和谐、不稳定，这就需要提高国家和社会治理水平，需要制定公平的分配规则，完善和制定更加精细化的规章制度，需要政府不光是管制、强制，而是要提供均等化的公共服务。从经济建设获得的财富，让更多的人能够共享。社会治理的一个最大价值取向就是公共利益最大化，而不是部门利益和个人利益的最大化，让更多的人享受发展的果实，群众才会有积极性参与国家现代化的建设，才能真正把社会的活力激发出来。

    我们讲科学发展观，以人为本，首先说“发展是为了人民”，但我觉得还有一层意思也十分重要，就是“发展要依靠人民”。自改革开放以来前20多年我们通过学习国外的先进技术、管理经验和对外贸易，实现了我国经济的快速发展。但是，2008年国际社会发生了金融危机，西方国家的经济受到重创。我们及时提出了转变经济发展方式，调结构，扩内需，也就是说，今后我国经济社会的可持续发展只能靠我们自己。那么今后的发展，仅仅依靠八千多万共产党员，亦或是七百多万公务员是实现不了的，所以说必须依靠人民。发展为了人民，是因为发展要依靠人民，所以第三句话是“发展的成果必须人民共享”。现在中央在不断强调创新，强调要依靠广大人民群众，激发社会活力。所以这次社会治理跟以往的意义不同之处是强调社会活力，以前讲到社会管理强调维护社会稳定，而这次强调要增强社会发展活力，比从前更向前推进了一个层次。不仅要协调关系，化解矛盾，还要把社会力量调动起来，即不仅仅是稳定，还要有活力。所以报告中还提到 “既充满活力又和谐有序”。活力就要把群众的积极性调动起来，那就要让群众享受到发展中的成果。

    我们现在很多地方做的还是不错的，把节省出来的三公经费，分给老百姓，去解决民生问题。发展社会组织，让公民来参与，发展的成果更多让老百姓来享受，社会活力才会出现。不能像从前那样的强制、压制、控制，所以我们很多的制度要改革。就像经济领域改革，政府不断向市场放权。在社会治理方面，也要求政府不断的向社会放权。社会能够承担的事情让社会去做，社会才有积极性，社会活力才会出现，社会治理才能更加有序、更加和谐。

    我觉得这次社会治理很重要的一个目标定位就是激发社会的活力。解放思想，解放生产力，还要解放社会活力。这是十八届三中全会《决定》提出创新社会治理体制的一个目标创新、理论创新。 

    向春玲 中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员