财新记者：农业转移人口市民化的难点是什么？

马晓河：当前农业人口转为城市人口的核心问题，第一是户籍，第二是社会保障制度，第三是公共服务的制度安排。户籍问题不解决，依附于户籍的一切社会保障和公共服务，都受到影响。

财新记者：户籍制度改革如何突破？

马晓河：户籍制度和社会保障制度改革，应该是渐进式、分层化。城乡二元体制积累的矛盾太深，改革一步到位恐怕会产生动荡。所谓渐进式、分层化，应该是在中小城市优先改革，大城市分阶段改革。中小城市应该先放开，有稳定就业、收入、住房、有意愿的农业转移人口应该注册登记为城镇人口，享受跟城镇人一样的社会保障和公共服务。

但北上广深等这样的大城市如果一夜之间放开，城市肯定会爆炸，所以应该先探讨优先具备条件的人进入大城市。如考虑进城年限、就业时间、就业岗位（跟收入有关）、学历等，这是现有条件下无奈的次优选择。

财新记者：农业转移人口市民化后享受均等的社会保障和公共服务，所带来的成本谁来承担？

马晓河：的确，最大的问题是转移成本谁来承担。下一步，应该按照财权和事权的权限，建立多方科学合理地分担成本的机制。地方政府应该积极承担农业转移人口的进城成本，中央政府也得承担应由中央分担的那部分公共服务。一部分成本要农民自己承担，例如保障性住房的买房成本由农民承担，但建低价房引起的市场差价要由政府承担。

财新记者：一个不可回避的问题是如何对待农民的土地。过去几年出现过农民在城镇化过程中失去土地、但又无法真正进入城市的案例。如何看待这个问题？

马晓河：在成熟的市场经济国家，政府不经营土地；而中国最大的特点是政府经营土地。在现有财政体制安排下，地方政府往往把经营土地作为最大的财政收入来源。

在现行体制下，农民的土地是集体所有，集体土地转为城镇建设用地，必须变性转为国有土地，才能拿到一级市场交易。在这个环节，地方政府是最大的控制方，怎么转、卖给谁、价格多少、利益如何分配，都是地方政府说了算。农民作为土地集体所有者，所有权、交易权、分配权和谈判权都不充分。在第一道手续土地国有化上，农民就吃亏了。

土地农转非过程中的价值溢出主要给了地方政府和房地产开发公司，农民只得到非常少的一部分。人为造成的土地市场交易制度门槛，就导致农民失去了土地资本变成进城资本的机会。

财新记者：土地制度应如何改革，以提高农民转化为市民的能力？

马晓河：第一，应该提高农民土地的征用补偿标准；第二，实行土地交易市场化，土地集体所有制可以不改，但土地交易应该按照市场化原则交易，不应该是低价征收；第三，土地流转应该与农民所享受的社会保障脱钩，享受基本社会保障是农民基本的权益，与土地是否交易无关。现在好多地方政府说“你把土地给我，我给你社会保障”，这是错误的。凡是中华人民共和国国民，无论是市民还是农民，无论有无土地都应享受政府提供的最基本公共服务。

此外，应该取消地方政府经营土地的权限，划清地方政府在土地管理和土地经营中的界限。国有土地要交给国有土地经营公司来经营，政府不要参与。

集体土地转成建设用地，只要法律批准，农民可以直接带着自己的集体土地进入市场。农民的土地在交易中应该让农民说了算，让市场说了算。土地的产权法律保障，下一步应该细化。

财新记者：城镇化是涉及多项制度改革的系统工程，这是否需要顶层设计？

马晓河：农业人口城镇化牵涉到户籍、社会保障、公共服务、土地制度等改革，这些都需要总体设计，要有总体规划，提出总目标，然后分阶段实施，并根据不同城市的特点有不同的落实政策。

财新记者：从近期部分地方政府出台的推进城镇化措施看，仍然比较强调投资，很多人担心出现投资过热。

马晓河：我也担心。现在好多地方政府找不到增长点，一看到提出城镇化战略，就开始征地、搞投资、修马路等，是有可能的。城镇化能拉动内需，但不能操之过急，应该分阶段、渐进式推进，与经济发展阶段相适应，超越经济发展阶段来推进城镇化，恐怕会引起人们担心的投资过热。在目前阶段适度推进城镇化是有好处的，但是不能操之过急，过急过快推进恐怕会带来好多后遗症。

财新记者：如何制约地方投资冲动？

马晓河：首先要搞好规划，其次要加强监督。考核制度上，不应该以GDP和财政收入作为指标，能否将一个地区的实际城镇化率以及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标，这都是需要考虑设计的。

财新记者：部分地方政府提出的城镇化措施，支持组建城镇开发建设投融资平台。地方政府债务是否有加重的风险？

马晓河：这种可能是存在的。如果由政府主导，积极地超前推进城镇化，完全有可能抬高地方债务，所以要防止。

城镇化是与经济发展相伴的经济现象，地方政府不要人为去操作。由于过去的城乡二元体制，中国城镇化滞后于工业化，现在补课是应该的，但补课一定要强调市场主导、政府鼓励支持。现在国家提出积极推进城镇化，地方政府就急于用行政命令手段向下分配任务指标，搞运动式的推进，这就把城镇化方向搞歪了。