中国城镇化滞后于工业化

　　《21世纪》：您前面提到，一般城镇化率达到50%之后，城镇化增速才会减缓，而我国的城镇化速度却在实际城镇化率达到50%之前，就已经开始减缓。为什么会出现这样的问题？

　　马晓河：这主要是由城镇化滞后于工业化速度造成的。就二者关系而言，世界上工业化与城镇化发展主要存在着三种关系：一是，城镇化与工业化同步，美日欧等发达国家大都属于这个模式；二是城镇化速度高于工业化速度，如巴西、阿根廷等拉美国家，出现了贫民窟和严重的城市病；三是，城镇化滞后于工业化，城市工业发展未起到吸引大量农村劳动力向城市转移的作用，导致城市人口增长缓慢，就像我国。

　　无论从城镇化一般规律，还是从国际比较来看，我国城镇化明显滞后于工业化发展。根据国际经验，合理的城市化率与工业化率的比值范围在1.4-2.5之间，而我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41到2011年的1.28，城镇化与工业化的关系尚未进入合理区间。

　　《21世纪》：也有观点认为，我国的人口城镇化滞后于土地城镇化，对此您怎么看？

　　马晓河： 从上个世纪90年代中期以来，城市土地增长速度（建成区面积、建设用地面积）与城市人口增长速度（城区人口、非农业人口）的差距越来越大。由于城镇面积增长幅度大大超过城镇人口增长速度，城镇人口密度不升反降，导致我国城市人口密度降低，人口承载数量不足。

　　与发达国家城市相比，我国城镇人口密度偏低，这与我国土地资源极度稀缺的国情严重不符。根据《中国城市统计年鉴》（2011年），2010年全国地级市及以上城市人口密度仅为265人/平方公里，市辖区为618人/平方公里，即便城市人口密度最大的上海市也仅仅达到2238人/平方公里，远低于同期发达国家城市人口密度，同期东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里，罗马2950人/平方公里。

　　《21世纪》：除了上面提到的两个问题，您认为，我国城镇化还存在哪些问题？

　　马晓河：主要是地区发展不平衡，东中西部地区之间发展差距大；大中小城市和小城镇发展不协调，大中城市发展超前，小城市和城镇发展落后；城镇化发展方式转变滞后，资源环境压力加大。

　　什么阻碍了人的城镇化？

　　《21世纪》：我国城镇化存在的问题，主要是由哪些原因造成的？

　　马晓河：首先是，为GDP论过多地占有了资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。在现有财政体制与政绩考核体系下，各级城市政府培训为了做大GDP规模，将大量的公共资源和社会资本导入产业发展，既造成了各地产能不断扩张，加剧产能过剩的矛盾，同时也使城镇发展不但缺乏公共资源配置，还缺乏社会资本的有力支持。城市建设有许多都是形象工程、有利于产业招商增值的工程，而真正能带来人口深度城镇化的公共服务和公共设施建设并不多见。结果是GDP上去了，但以人口集聚为标准的城镇化实际水平并没有提高。

　　其次是，城乡二元体制抑制了城镇化的推进。现行城乡二元体制人为降低了农民转化为市民的能力。农民所拥有的土地不能直接进入市场，农村集体所有的土地必须出让给国家后才能进行市场交易，土地是否出让、出让给谁、出让价格多少、出让收入怎么分配等，都不由农民说了算，结果土地产生的收益绝大部分被各级政府以各种名义侵蚀掉。

　　同时，城乡居民同工不同酬，农民工工资只有城镇职工的50%左右。在土地非农化和人口市民化过程中，各级政府都想尽办法在要素转移和流动中获取最大红利，谁都不想承担要素转移和人口流动带来的成本。城乡二元体制还人为抬高了农民进城落户的门槛。农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老和救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。因此他们成为两栖人，长期在城乡间奔波，不但增加了进城农民的生存和发展成本，造成了交通和社会管理等公共资源的浪费和短缺，还阻碍了城镇化进程。

　　再者是，我国的城镇发展模式在集聚人口方面的效应不是最大化，而是最小化。我国的城市行政组织系统包括省级、副省级、地级、县级、乡级（建制镇）等五个等级，大城市利用行政级别，将公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家还给许多优惠政策扶持大城市发展。于是越来越多人愿意向大城市集中，人口过多、过度地向大城市集中，导致大城市出现城市病，这又将迫使政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市迁入。而中小城市在被政策忽视和公共资源以及公共权力上移情况下，技术设施条件差、公共服务不完善，产业发展成本高，使得人口集聚动力不足。

　　城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。一方面，大城市超越经济发展阶段的高标准建设基础设施和良好的公共服务体系，不能对中小城市形成辐射和带动效应；另一方面，中小城市极低的基础设施建设和公共服务供给能力，使得中小城市难以与大城市在功能上实现有效对接。因此，城镇化在集中人口方面无法发挥城市群联动效应。

    马晓河  中国民生研究院学术委员会副主任