总的来说，以政府转型为主线的行政体制改革成为发展方式转型的关键和重点。政府转型不突破，不仅经济转型和社会转型难以破题，而且政府自身建设也难以取得重要进展。走向消费主导的经济转型，迫切需要推进以改变经济结构走向消费主导为重点、以实现公平与可持续发展为目标的二次转型与改革。

    ■迟福林

    未来几年，我国的经济转型将面临着更为复杂、严峻的挑战：（1）世界经济的不确定性加大。国际市场继续动荡与萎缩，将是一个中长期趋势。（2）我国经济增长的不确定性也在加大。与欧美国家不同，我国并不缺乏新的经济增长点和增长动力，但经济增长的内外部约束条件发生了重大变化。（3）经济转型的不确定性因素也有所增大，“十二五”的经济转型将面临深刻的结构性矛盾。

    在这个特定背景下，要不要把消费主导作为经济转型的战略重点，各方有不同的议论。我认为，走向消费主导的经济转型，既决定中长期的经济增长，又关乎下一步经济转型与改革的基本选择。

    为什么要提出消费主导的经济转型？

    总的看法是：实现由投资主导向消费主导的转型，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在；既影响短期宏观经济稳定，又决定着中长期的可持续发展。

    1．我国正处在走向消费主导的历史拐点。总的看，由于欧美市场萎缩，国内需求结构变化，需要改变投资出口拉动型的经济增长方式。

    投资与消费失衡的状况难以为继。这突出地表现在：一是2010年投资率 （48．6％）已经超过消费率（47．4％），在未来5年左右无论是工业品还是基础设施均面临着过剩压力。二是投资边际产出持续下降。例如：我国的投资产出率从1997年的3．17元下降到2009年的1．52元，带来了效益下滑的隐忧。三是高投资依赖于大量的信贷与货币投放，增大了金融体系系统性危机的风险因素。

    消费潜力释放正处于重要的历史起点。从我国的现实情况看：一是城市化正处于加快推进过程中。城市是重要的消费载体。未来10年，10％—15％的城市化水平的提升，将释放巨大的消费规模。二是服务业还有很大的发展空间。未来10年，服务业占比提高15—20个百分点，意味着消费市场规模的扩大。三是2020年基本实现城乡基本公共服务均等化，有助于明显改善居民的消费预期。根据世界26个主要国家的历史数据，政府公共服务支出占政府总支出的比重每提高1个百分点，居民消费率将增加0．2个百分点 。四是城乡一体化的进程、农民工市民化进程，将释放巨大的农村消费潜力。以2009年数据估算，如果农村居民人均消费占城镇居民平均消费水平的60％，达到全国平均消费水平，按6．7亿农村人口测算，新增年消费规模将超过3．6万亿元。

    2．把短期以投资为主的保增长与中长期以消费为主的可持续发展有机结合起来。经济增长不确定性的挑战，将使保增长成为短期宏观经济政策的重点之一。这就需要保持一定的投资规模。问题在于，未来几年的保增长应当与2008年反危机的投资导向有所不同，要在短期依靠投资拉动经济增长的同时为中长期的消费主导奠定基础、创造条件。

    调整投资结构。以政府投资为例，2008年政府投资的相当比例是集中在基础设施等生产性投资。在教育、卫生、文化、社会保障等社会领域的公共性投资虽有加大，但尚不到位。未来1—2年的投资，应当按照需求结构变化的趋势，加大以保障性住房、教育、医疗等为重点的公共性投资。

    调整投资来源。一方面，政府投资要调整存量，重点是调整国有资本配置，以公益性为重要目标加大对社会领域的投入；另一方面，要扩大民间资本投入，尤其是引导民间资本进入到教育、医疗、保障性住房建设等领域。由此，逐步解决长期以来以政府投资为主积累的矛盾与问题。

    调整投资速度。2010年的投资率已经超过消费率。尤其是在欧美市场中长期萎缩的趋势下，进一步扩大投资将有可能增大产生生产过剩危机的风险。就是说，既不能使投资大幅下降，又不能继续维持当前接近50％的高投资率，需要适当调低投资增速。

    3．“十二五”有可能初步实现从投资主导向消费主导的转型。这里讲的“初步”，即力争用5年左右时间，使最终消费从48％提高到55％左右，使居民消费率从35％提高到45％左右。我认为，实现这个目标的可能性是有的，关键在于两条：一是相关政策调整和改革要到位，如收入分配制度改革；二是迫切需要把提高消费率作为“十二五”政府的重要约束性目标。

    中央“十二五”规划建议和国家“十二五”规划纲要都明确提出，“把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力，逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。”这是一个符合我国发展趋势的战略性判断。

    为什么提出民富优先的发展导向？

    走向消费主导的经济转型，主要在于提升城乡居民的消费能力，使国内消费成为支撑经济增长的内生动力。正是着眼于经济转型的现实需求，才提出民富优先的发展导向。这里的“民富优先”，主体是城乡中低收入的居民，重点是提高城乡居民的收入水平和消费能力，目标是以民富带来国富。

    1．走向消费主导的经济转型需要确立民富优先的发展导向。

    经济转型的特点是民富优先。经过30多年的改革开放，我国已由以温饱为重点任务的生存型阶段进入到以人的自身发展为基本目标的发展型新阶段。为此，发展型新阶段我国发展方式转变的实质，就是从经济总量导向转向国民收入导向。从实践看，经济总量导向的增长依赖条件是投资主导，特点是国富优先的发展；国民收入导向的增长依赖条件是消费主导，特点是民富优先的发展。

    走向消费主导的主要条件是民富优先。1978年—2010年，政府消费率基本保持在13％以上的水平，而居民消费率则从 1978年的48．8％下降到2010年的33．8％，由此拉低了最终消费率的水平。扩大消费的主体是城乡居民而不是政府，这个居民主要指中低收入群体。这就要求：第一，不断提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。把国民收入分配结构调整放到经济社会转型的大背景下统筹考虑。第二，缓解并缩小收入分配差距，增强中低收入群体的消费信心。第三，以基本公共服务均等化为重点加大再分配的力度，改善中低收入者消费预期。

    2．现行的经济增长方式具有国富优先发展的突出特征。

    经济增长方式具有明显的国富优先发展的特征。具体表现在“三个快于”：一是GDP增长长期快于城乡居民收入增长。例如，尽管“十一五”是城乡居民收入增速历史上最高的5年，但与平均11．2％的GDP增速相比，城镇居民人均可支配收入年均增长9．7％、农村居民人均纯收入年均增长8．9％，应当说仍有明显的差距 。二是国家财政增长长期快于GDP增长。例如，2010年我国财政增长率为20．88％，GDP增长率为10．3％。三是国有资本扩张长期快于GDP增长。2005年—2009年，国有资产总额平均增长20．5％，既快于GDP增长，也远快于民间资本的扩张速度。这“三个快于”，客观上使国家的生产能力快于居民的消费能力。

    国富优先是一种过渡性的增长方式。它有其历史贡献，对尽快改变短缺状态、解决社会温饱问题起到了重要的保障作用。问题在于，国富优先的发展积累的弊端越来越多，如果不转型，投资消费失衡的矛盾难以解决，经济社会发展失衡的局面也难以改变。

    由民富优先走向共同富裕。民富优先的出发点是广大中低收入者，是着力提高中低收入者的收入水平，使之成为重要的消费主体。例如，农民工市民化，基本公共服务均等化，保障性住房等。民富优先，是通过调整国家与社会财富分配格局，奠定实现共同富裕的基础。

    3．推进以民富优先为重点的结构性改革。

    推进以结构性减税为重点的财税体制改革。逐步降低中低收入者的税负，培育中等收入群体。逐步降低企业税负，使劳动收入增长有更大的空间。

    加快以提高中低收入群体收入水平为重点的收入分配制度改革。

    加快推进基本公共服务均等化进程。我国还处于较低福利的阶段，推进基本公共服务均等化，不仅不存在“福利陷阱”的风险，而且有利于推动消费主导的经济转型。

    实现以公益性为目标的国有资产配置。要明显提高国有资产的收租分红比例，使国有资产收益成为社会福利体系的重要来源之一；为解决公共产品短缺的突出矛盾，要加大国有资产在公共产品供给中的配置比例。

    为什么提出要改变政府主导的经济增长方式？

    走向消费主导的经济转型，既需要解决收入分配格局调整等突出问题，也需要解决政府转型等深层次问题。从实践看，改变投资拉动型的增长方式，关键是改变政府主导型的经济增长方式。

    1．经济生活领域，不是坚持政府主导下的市场，而是坚持市场主导下的政府。这是因为：政府不能替代市场，任何其他工具都不能取代市场机制在增长体系里的基础地位。政府公共服务的基本职责是提供经济性、社会性和制度性的公共服务。

    不能用政府替代市场。改革开放30年最重要的经验是 “解放市场”，通过市场基础性作用的发挥，创造出计划经济时代无法比拟的经济活力和经济效率。当前，经济生活领域存在的诸多矛盾与问题，大都与政府主导有直接关系。长期下去，会形成弱化市场的倾向，甚至有可能使某些计划经济因素复归，造成市场化改革停滞、甚至倒退。

    防止政府失灵与防止市场失灵同等重要。市场自身存在失灵，存在缺陷。弥补市场失灵是经济稳定发展的重要保障。但政府自身也存在失灵，不能以失灵的政府来替代失灵的市场，也不能将政府转型不到位形成的“政府主导”与市场经济条件下政府的有效干预划等号。就是说，应当既要防范市场失灵，也要防范失灵的政府，两者同等重要。

    坚持经济生活中的市场导向改革。强调充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，就是要在经济生活领域坚持市场主导的基础上发挥政府作用，而不是在政府主导的基础上发挥市场作用。在经济领域坚持市场主导，防止权力与市场结合，防止行政垄断，防止特权经济，有利于营造公平的市场环境。

    2．改变经济总量导向的中央地方关系。

    以经济总量为导向的中央地方关系，逐步积累了经济风险，尤其是地方债务风险。未来几年，我国经济风险的增长，不是来源于过度消费带来的金融风险，而是地方政府过度投资带来的系统性风险。

    地方主导的经济增长，以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要任务、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段。

    3．不能把政府主导型增长方式固化为“中国模式”。

    政府主导型增长模式在现阶段的缺陷比较突出。主要表现为：过于追求做大总量，把发展简单地等同于总量扩张，由此产生包括贫富差距扩大、资源环境约束加剧、社会风险增大等多方面的问题。

    政府主导型增长模式所积累的结构性矛盾和问题仍在加剧。突出问题是：重视解决眼前的紧迫性问题，忽视深层次的中长期问题；重视解决周期性矛盾，忽视结构性矛盾。由此，习惯于用短期工具处理长期问题，造成短期问题长期化，周期性问题结构化。事实上，现实经济社会生活中的相当一部分短期问题都与中长期问题相联系，周期性矛盾往往源于结构性矛盾。为此，要跳出短期看长期，跳出总量看结构，跳出“中国模式”继续学习先进经验。

    转型与改革远未完成。我国的市场经济体制尚未完善，许多改革还远不到位。未来5年—10年，经济转轨与社会转型的任务还十分艰巨。在这个特定背景下不适当地强调和宣扬“中国模式”，忽视体制机制中的深层次矛盾问题，有可能使我们的判断出现严重失误。为此，需要重点讨论的不是“中国模式”，而是如何加快推进未来5年—10年的转型与改革。