一、经济转型新形势对政府职能转变提出新要求

    从国内看，经济转型的环境有两个值得重视的变化。一个是经济发展的要素条件正在或将要发生新的变化，主要是指成本上升和要素组合变动。经过30多年的高速增长，劳动力、土地、矿产资源等一些经济增长的基础要素成本都在上升，传统行业及其增长方式的利润空间已经非常小了。人口老龄化日趋明显，加上储蓄率会逐步下降，过去曾长期支撑经济增长的高投资模式也将难以为继。

    第二是经济增长面临的国内舆论环境在发生变化，信息传播和社会评估十分活跃。大家都已看到，现在的互联网、微博、博客等新媒体，把经济转型不到位的许多信息都给公布出来，像严重污染和安全生产事故等信息，靠简单的封杀是压不住的。此外，学术界和社会团体组织的与经济转型有关的各类评估也相当活跃，我参加过研究或评审的这类社会评估就包括市场化指数、省域竞争力指数、绿色发展指数等报告。学术界还有一些社会调研机构都在不断地发布这些方面的评估结果。尽管这些结果不能决定各地干部的升迁，但是形成了一种舆论环境，逼着政府进行反思，进而推动政府加快转变职能。一些省里或城市的领导，都很关注这些评估，例如媒体发布某某省绿色发展指数排位很低，当地领导和相关部门就会认真研究原因，思考怎样提高当地的绿色发展程度，并对有关社会评估提出进一步完善的修改建议。

    经济转型的国内条件正在发生深刻的变化，可以说也是政府转型面临的新环境，特别是舆论环境的变化，既是压力也是动力。

    从国际环境看也有几个重要的变化。第一个变化就是国际金融危机带来的冲击，还有我国应对气候变化的主动承诺。对这一轮国际金融危机的原因、影响和教训，大家从不同的角度在反思，比如说政府与市场的关系，金融创新与金融监管的关系等。现在强调得比较多的是政府要加强金融监管，但是中国的金融创新是远远不够的，否则我国中小企业融资就不会这样困难。也就是说，面对国际金融危机的冲击，我们也要清醒看到自己存在的不足，中国的经济转型步伐必须要加快，政府相关的职能也必然要加快转型。

    我国提出到2020年单位GDP的碳排放比2005年要下降40~45%，这是我们主动承诺的减排义务。西方压中国要下降60%，我们当然不能任人摆布，要维护自己的发展权益，扩大回旋余地。考虑到中国是一个负责任的大国，国内经济转型也是主动的行动，因此主动承诺有其积极意义。然而这个承诺对我国经济转型又是一个压力，例如“十二五”期间单位GDP的碳排放就要下降17％，这个约束性指标与我国的减排承诺是有内在联系的。在实施中还有一些具体问题需要研究，减排的约束性指标分配到各个省应当是多少，如何区别不同省情，怎样才能完成？这确实对政府转型也带来新的考验。

    第二，全球经济格局深刻调整，市场重心可能发生转移。中国现在面临的外部经济环境不像以前，比如说西方提出来再工业化，而且，现在新兴经济体成长迅猛，我们传统的出口工业会面临激烈竞争，原有的市场份额也可能会重组。中国面临着全球经济格局所发生的深刻调整和市场重心的转移，也逼着我们加快转变粗放的出口增长方式，进而要求政府加快转变不合时宜的涉外经济管理职能。

    在这样的背景下，我们需要进一步反思对政府、市场、社会三者关系的认识。曾经比较流行的观点主张要建立“小政府、大市场、大社会”，我认为现在看可能是不够准确的。比如说公共服务，社会大众对公共服务的需求，远远超过过去任何时候，在这个时候强调公共服务领域实行“小政府”是否合适？如果依靠“大市场”，在公共服务的提供方面，市场是可以起作用的，但是市场再大，代替不了政府的公共服务职能，最终平衡公共利益、实现社会正义，不可能靠市场。再说“大社会”，社会领域的许多事情无疑需要发达的社会组织、基层群众自治、民主参与来处理，政府无疑也需要依托它们，创新社会治理模式，但是分散的社会再大也替代不了政府的社会管理职能。所以，要依托活跃的市场和广泛的社会参与，建设有限的政府、有效的政府、有责的政府。

    二、对政府和市场作用的再思考

    第一，中国经济增长和发展方式转型的主体仍然是企业和市场，而不是政府。经济转型或经济发展方式的转变是中国政府倡导的，但不等于政府就是主体，可以包揽一切。正确的理解应当是：调结构、促创新、推转型都要以市场为基础，政府重在以法律、规划和政策来引导。

    第二，政府应该完善市场信息和准入规则，推进市场制度的创新，加强风险监管。市场存在着信息不对称和规则不完善的问题，存在垄断和风险失控的危险，而单靠市场本身是解决不了这些问题的。因此政府应当加强反垄断、信息公开、市场准入和退出等制度建设，维护竞争秩序，促进市场体系健康发育。尤其是对发育很不完善的金融市场，既要强化风险监管，也要推进金融创新，以适应经济转型和大量小型微型企业发展的需要。

    第三，政府应该大幅度减少微观经济指标的审批，强化公益性的规制。所谓公益性规制，是指维护公共利益的规则和实施。也有人把它叫做社会性规制或“外部性”规制，实际上就是尽可能减少经济活动的消极外部影响，或将其转化为积极的外部影响。我们长期习惯于对成本、利润、规模经济等微观经济指标进行审批，干预企业的微观经济活动过多过细，这些本应由市场来筛选，不应该由政府来审批。而对涉及公共利益的经济活动后果，比如说能耗、环境影响、质量、安全生产、卫生检疫这些方面，我们的政府职能却非常薄弱。政府亟待加强维护公共利益的职能，完善准入和监管规则，加大监管力度。

    第四，政府对产业结构调整需进行引导，但是要慎用部门选择性的产业政策。我国加入世贸组织以后，过去习惯采用的部门选择型产业政策遇到明显制约。在入世过渡期结束后，对一些弱势产业进行保护的传统政策手段也很难再采用。实践证明，对特定产业的优惠和保护并不一定有利于增强其竞争力，而且对其他产业会产生歧视。所以，即使是基于扶持“幼稚产业”的理由而实施部门选择性的产业政策，其时间也不宜太长。政府应当尽量采用功能引导性的、对其他部门都适用的产业政策，例如人力资源培训、环境保护、技术创新方面的扶持和鼓励政策，也包括公益性规制的实施。无论在理论上还是在实践上，选择某些产业部门给予财政补贴、优惠贷款和税收减免等政策扶持，已经越来越不合时宜。因此我们未来对部门选择性的产业政策应该非常谨慎，要学会善于使用功能引导性或普适性的产业政策。

    第五，政府应当主动接受社会监督，引导舆论，凝聚改革共识。主动接受社会监督，对于政府正确行使经济管理职能、摆正与市场和社会的关系，是十分重要的。比如“十二五”规划公布了，能否贯彻始终、有效实施？有一个比较了解我国五年计划制订情况的世界银行专家批评说，中国的五年计划公布之时往往就是结束之日，这个批评非常尖锐。现行规划体系还存在矛盾，例如中央和地方规划不衔接，总体规划和专项规划不衔接等等。为了解决此类问题，主动接受社会监督是一个有效途径，五年规划公布后，应当有一个定期评估和公告以促使规划的实施，尤其是其中的约束性指标，更需要加强社会监督。深化改革和加快经济转型，需要有利的舆论环境，但是对一些现实问题民间的情绪又很大。对此政府应当善加引导，而不是任其泛滥，要鼓励各界广泛地参与，凝聚改革和转型的共识，使全体人民能够分享改革和经济转型的成果。

    三、政府这只“闲不住的手”应当在哪儿忙起来

    近些年有不少人把政府叫做闲不住的手，这个比喻是很形象的。政府这只看得见的手在很多经济领域确实太忙了，应该在有些领域闲下来，做一个有限政府。在有些领域应该忙起来，做一个有为、有责的政府。应该在哪些领域忙呢？我认为政府应当实行以下几个方面的职能转变：

    第一，政府主要角色要从市场上的运动员转为设计师、监管者和裁判员。设计师是规划和规则的制订者。现实的市场运行中往往存在规则不清楚或不正确的情况，依据这样的规则怎么保证裁判的公正和质量呢？所以政府首先应该作规划和规则的设计者，描绘蓝图，制定正确而清晰的行为规范。然后才有科学公正的依据去监管，去裁判；对裁判员也要加强监管，防止吹黑哨等。仅仅说政府应当由运动员转为裁判员，这个比喻也是浅显的，已经不太能反映形势的发展变化。

    第二，政府公共资源配置由一般的经济建设领域，转向社会建设和生态文明建设领域。自从提出建立公共财政的改革方向以来，政府掌握的公共资源正在逐步向保障和改善民生、治理和修复生态环境方面倾斜，在一般经济建设领域的配置份额逐步下降。这是积极的变化，但是与经济转型面临的挑战相比，公共资源向社会建设和生态文明建设的倾斜仍然不够。例如，用于教育的财政性支出占GDP比重到2012年才能达到4％的目标，还要下很大的决心和力气。因此，政府这只手在一般经济建设领域需要继续闲下来，而在社会建设和生态文明建设领域要继续忙起来，应当有更加积极的作为。

    第三，由注重缩小区域经济差距，转向缩小公共服务差距。不同地区间的经济差距有许多客观制约因素，特别是资源环境的约束难以突破，政府过于关注缩小各地的经济差距，既可能违背经济规律，也是力不从心，甚至导致反效果。我们在主体功能区的研究和区域经济发展方面，调研了很多地方，深深感到，把政府和社会的注意力引到缩小经济发展的差距方面是没有出路的。所以在“十一五”规划研究过程中，我们就提出来要调整关于评估和缩小区域差距的思路，把过于看重经济发展差距转到更加关注社会发展差距上来，到“十二五”规划研究时我们继续强调这一看法。缩小区域差距的出路在哪里呢？主要是谋求社会差距的缩小，公共服务水平差距的缩小，所以政府应该促进基本公共服务水平大体均等，应该在这个方面投入够多精力。

    第四，由注重财富的账面积累，转向真实福利水平的提高。表面上看，我国GDP、工业增加值、利税、财政收入等账面财富积累似乎水平很高，但是如果扣除资源过度消耗和生态环境遭到破坏等代价，人民享有的真实福利是大打折扣的。政府要推动经济转型取得实质性进展，就不能被账面的财富积累所迷惑，而应该在提高人民的真实福利水平上多想办法，包括完善政绩考核评价体系等等。我们的经济发展方式转型是否成功或成效大小，最终要以民生是否改善、真实福利水平是否提高、老百姓是否满意来衡量，而不仅仅看账面财富是否增加，排位是否提高。

    第五，应当由注重物资资本投入，转向注重人力资源开发和技术创新。许多地方政府热衷于招商引资，争取上大项目，努力大上项目，来拉动本地经济增长，政府的这种行为方式应当改变，把注意力和公共资源更多地转向支持人力资源开发，鼓励技术创新，为促进经济发展方式转变提供更好的人力资源和技术支撑。