中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议,于2019年1月11日至13日在北京举行,习近平总书记出席并发表重要讲话。会议回顾2018年纪检监察工作,总结改革开放40年来纪检监察工作经验,并对2019年纪检监察工作作出了部署。
一、纪律检查委员会的性质以及会议的基本情况
中纪委是中国共产党党内的机构,不是国家机关,全称是中国共产党中央纪律检查委员会。纪律检查委员会的性质在《中国共产党章程》中得到了明确规定。党章第四十六条这样规定:“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”。这是党的十九大在修改党章时增加的表述。“专责”一词更加突出和强调了责任。这种责任是什么?党章第四十六条规定了纪律检查委员会的主要任务,即:维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。社会上普通大众对党的纪律检查部门工作的基本认知主要是反腐败工作。这样理解也没有错,但不是特别全面。因为从党的建设以及党的路线方针政策贯彻实施的角度来界定中央纪律检查委员会的性质,反腐败工作只是其中的一个方面,或者说是具体工作的一个抓手。党章第四十六条还详细规定了党的各级纪律检查委员会的职责,就是三个词:监督、执纪、问责。从党章的规定,我们可以看出,党的各级纪律检查委员会在我们党内具有非常重要的地位。中央纪律检查委员会一般来讲每年召开一次全体会议,主要是对上一年的工作进行总结,对下一年的工作进行部署。按照党章的规定,党的中央纪律检查委员会,由党的全国代表大会选举产生,在党的中央委员会领导下进行工作。十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议在2019年1月11日至13日在北京举行,出席这次全会的有中央纪委委员132人,列席221人。全会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,回顾2018年纪检监察工作,总结改革开放40年来纪检监察工作经验,部署2019年任务。习近平总书记作了重要讲话,会议审议通过了赵乐际同志代表中央纪委常委会所作的《忠实履行党章和宪法赋予的职责,努力实现新时代纪检监察工作高质量发展》工作报告。
二、会议的主要内容
十九届中央纪委三次全会的主要内容主要有三个部分:一是对过去一年工作的总结;二是对改革开放40年来纪检监察工作的总结;三是对2019年工作的部署。
(一)回顾2018年纪检监察工作
2018年纪检监察工作成就主要体现在以下八个方面。
第一个方面,把党的政治建设摆在首位。党的建设是一个永恒的主题。党的建设包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设。党的政治建设是摆在首位的。在政治建设方面强调的是,坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,检查党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实情况,确保党中央政令畅通。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。因此,纪检监察工作的第一项任务就是要把党的政治建设摆在首位,抓好党的政治建设。
第二个方面,一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革。这里提到的不只是纪律检查体制改革,还有国家监察体制改革。2018年3月,我们通过宪法修正案,对国家的反腐败体制作了一个重大调整,把原来分散在行政监察机关、党的纪律检查机关以及人民检察院中的反腐败的权力进行整合,构建了统一高效的国家监察委员会。从法律层面来讲、从国家机关权力设计的角度来讲,国家监察委员会是反腐败的国家机构,其职能与党的纪律检查委员会并不是分离开来的,实际上是“一套人马两块牌子”。党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革,是从两个不同的角度来讲的。党的纪律检查体制是从党内权力运行的角度来讲的,国家监察体制是从宪法构建的国家权力运行的体制来讲的,但它们讲的实际上是一个问题,即:加强反腐败的体制建设、制度建设。所以,在过去的一年里,随着国家监察委员会的设置,必然要对既有的组织模式进行调整。所以,在会议公报中提到,全面完成各级监委组建和人员转隶,实行纪委监委监督检查和审查调查部门分设,创新派驻监督体制机制,加强法规制度建设,推动纪法贯通、法法衔接。
第三个方面,强调深化政治巡视。巡视是我们党内反腐败的一个非常重要的制度,我们称之为“反腐利剑”。巡视的形式和内容也越来越多样,包括提出要进行政治巡视。政治巡视是围绕党的建设展开的,通过中央巡视来监督检查各级党组织和党员领导干部是不是真正地坚决维护党中央权威和集中统一领导,是不是真正地贯彻落实党中央决策部署以及路线方针政策。在深化政治巡视过程中,坚持发现问题与整改落实并重,常规巡视与专项巡视结合,探索建立巡视巡察上下联动监督网。
第四个方面,持之以恒落实中央八项规定精神。2012年以来,八项规定的落实情况一直都是纪律检查部门一个非常重要的工作内容,只不过是每一年的时间和侧重点稍微有不同。在2018年,主要是集中整治形式主义、官僚主义。这项工作也不是2018年做完就结束了,我们在后面讲到2019年工作部署的时候就会发现,整治形式主义、官僚主义仍然是2019年纪检监察工作一项非常重要的内容。
第五个方面,提高纪律建设的政治性、时代性、针对性。我们在前面就说到纪检监察工作是关于党的建设的工作,纪律建设也是党的建设的重要内容之一。在纪律建设方面,主要是带头学习贯彻新修订的党纪处分条例,深化运用监督执纪“四种形态”,强化日常监督,精准追责问责。
深化运用监督执纪的“四种形态”。监督、执纪、问责,是党章对党的各级纪律检查委员会的职责的规定。监督执纪的“四种形态”,这是在十八届中央纪委六次全会上提出的。
什么是“四种形态”呢?
第一种,党内关系要正常化,批评和自我批评要经常开展,让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。开展批评与自我批评,这是我们党内的优良传统。让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。这是什么意思呢?当批评和自我批评变成了一种形式的时候,形式的批评与自我批评轻描淡写、不触及实际问题、互相照顾面子,这样的批评与自我批评基本没有什么意义,对于我们防止党员领导干部出现错误、维护党的形象都是非常不利的。所以,党的十八大以后,党中央提出要经常红红脸、出出汗,实际上就是要求批评与自我批评要动真格的,不能为了所谓的面子问题,对实质性问题避而不谈或避重就轻。
第二种,党纪轻处分和组织处理要成为大多数。纪检监察部门对于党员领导干部行使国家公权力的监督是贯彻整个过程的。而且党的十八大以后特别强调日常监督,就是发现问题要及时处理,一发现苗头就进行介入。我们过去对于过程监督关注不够。领导干部行使权力的过程中没有得到有效监督,导致胆子越来越大、问题越来越大,最后触犯了党纪和国法,受到严肃处理,变成了阶下囚。我们说,很多时候处在两个极端的情况,要么是一个好干部,要么就变成阶下囚了,但从好干部变成阶下囚一定是有一个过程的,如果在这个过程当中能够加强监督,发现小的问题就对他进行组织上的处理,对他进行轻微的处分,是可以挽救这些领导干部的。所以,我们现在执纪监督强调党纪轻处分和组织处理要成为大多数。“成为大多数”并不是意味着,一个人触犯了国家法律还要给他轻处分和组织处理而不追究法律责任,不是这个意思。而是行使权力的过程中随时发现问题随时处分,这符合党的十八大以来党中央提出的反腐败全覆盖的思路。全覆盖不但是覆盖所有行使公权力的人,也覆盖到权力行使的所有过程中,随时发现问题随时进行处理,不要让小错不断积累最后变成大错。
第三种,对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数。这一种形态实际上与第二种是对应的,轻处分是多数,发现问题就处理,可以阻止小错变成大错。在这样的指导思想之下,严重违纪的可能不会太多,进行重处分、作出重大调整的也是少数。
第四种,严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。对于真正违纪,进行立案审查,甚至是犯罪移送司法机关进行处理的,在运用前三种形态之后,那就是极少数。
所以,监督执纪的“四种形态”,在程度上是自轻而重,指导思想是贯彻对行使权力过程进行全面监督,发现问题进行随时处理。通过这“四种形态”来提高组织建设的政治性、时代性和针对性。
第六个方面,保持惩治腐败高压态势。2018年纪检监察工作惩治腐败高压态势仍然在保持着,这是党中央所强调的。党的十八大以来反腐败工作已经取得了重大进展,但并不意味着我们的反腐败可以歇一歇、松一口气。大家可以从媒体的日常报道中看出“打虎”进程并没有停歇。十九大之后以及2018年一年中就有一些高级别的领导干部涉嫌腐败被进行纪律检查和国家监察。除了“打虎”还有“拍蝇”,低级别官员的腐败直接影响到周边的人民群众的利益,所以“拍蝇”和“打虎”是一样重要的。另外,还有“猎狐”。我们在党的十八大以后,大力开展反腐败的国际合作,不断在国外进行追赃追逃。2018年,“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”多管齐下,推动改革、完善制度、强化教育,不断深化标本兼治。
第七个方面,专项治理扶贫领域腐败和作风问题,严查民生领域违纪违法行为,严惩黑恶势力“保护伞”。反腐败越来越精细化,这里讲了三个领域:扶贫领域、民生领域、黑恶势力“保护伞”问题。第一,在扶贫领域,有腐败问题,还有一些领导干部在扶贫工作方面因认识不到位而产生的工作作风问题。这些年在扶贫领域的纪检监察工作应该说抓得很严,这个工作直接关系到第一个100年奋斗目标的实现。第二,严查民生领域违纪违法的行为。民生领域和老百姓的生活是密切相关的,在这个领域发生的腐败问题对老百姓的影响更大,老百姓对这些领域的腐败更痛恨,党中央抓住了民心,在这些领域来查违纪违法行为。第三,严惩黑恶势力“保护伞”,这也是2018年党中央作出的一项重大决策。不光是要打击黑恶势力,还要严惩背后的“保护伞”。
第八个方面,加强纪检监察机关党的政治建设。这实际上是一个自我建设。“打铁必须自身硬”有两个意思。一个意思是,中国共产党作为执政党,要带领全国人民实现“两个一百年”奋斗目标,从自身来讲应该是健康的有战斗力的组织。怎么样实现自身硬?通过纪检监察机关的工作来保证我们党是健康的有战斗力的组织。另一个意思是,纪检监察机关本身也需要加强自身建设,不能出现“灯下黑”的情况。十九届中央纪委三次全会里特别强调加强了纪检监察机关自身的党的政治建设。2018年纪检监察工作成就的第一个方面是把党的政治建设摆在首位,最后的落脚点是在纪检监察机关自身党的政治建设上,形成了对应的关系,体现了鲜明特色。2018年,纪检监察机关围绕党的政治建设开展工作取得了一些系列重大成就。
以上是2018年纪检监察工作在八个方面取得的成效。如果我们把2018年的工作成效与2017年十九届中纪委二次全会对2018年工作的部署对照来看,可以看到,中央纪委二次全会的工作部署在2018年都得到了开展和落实,应该说2018年我们的纪检监察工作卓有成效。
(二)总结改革开放40年来纪检监察工作经验
十九届中央纪委三次全会总结了改革开放40年来纪检监察工作的经验,概括为五个方面。
第一个方面,始终坚持强化党的全面领导的根本原则。改革开放的重大成就是在党的领导下取得的,过去40年的纪检监察工作也是在党的领导下开展的,这个工作的指导思想也强调了坚持和强化党的全面领导。40年来纪检监察工作一直围绕的主线就是,坚决维护党中央权威和集中统一领导,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实。
第二个方面,始终坚守协助党委推进全面从严治党的职责定位。党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关,协助各级党委(党组)来推进全面从严治党。
第三个方面,始终坚持以人民为中心的政治立场。习近平总书记在党的十九大报告中强调“不忘初心,牢记使命”。中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。我们党的一切路线方针政策的制定、一切的工作都是围绕人民利益进行的。纪检监察工作当然要服务于党的性质、定位,坚持以人民为中心的政治立场。
第四个方面,始终肩负起推进反腐败斗争的重大任务。反腐败斗争一直是中纪委以及各级纪检监察机关的中心工作。
第五个方面,始终铭记打铁必须自身硬的重要要求。40年来,纪检监察部门一方面有力开展反腐败工作;另一方面,不断强调自身建设。这体现了打铁必须自身硬的要求。
这五点不仅是对改革开放40年纪检监察工作的总结,对未来的纪检监察工作同样具有指导作用。
(三)对2019年纪检监察工作的部署
这部分应该成为各级纪检监察机关2019年工作的指导思想,内容非常丰富。
第一个方面,持之以恒学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。
习近平新时代中国特色社会主义思想在党的十九大上被写入党章,在2018年全国两会上被写入宪法。习近平新时代中国特色社会主义思想,既是我们党的指导思想,也是我们整个国家的指导思想。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想是全党全国的一项非常重要的政治任务。除了强调要持之以恒学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想之外,还提出要深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,实际上是要把学习习近平新时代中国特色社会主义思想落到实处。党的十九大报告指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。我们今天的一切工作都是围绕人民利益展开的。中国共产党要领导全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。所以,中纪委作出工作部署,强调2019年第一项工作要开展“不忘初心、牢记使命”的主题教育,就是唤醒和强化党员领导干部牢记为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心和使命。
第二个方面,以党的政治建设为统领,坚决破除形式主义、官僚主义。2018年工作成效其中一个方面就是集中整治形式主义、官僚主义。这项工作在2019年还要继续开展。严明政治纪律和政治规矩,深化集中整治形式主义、官僚主义成果,严肃查处空泛表态、应景造势、敷衍塞责、出工不出力等问题。另外,2019年还要修订《中国共产党问责条例》。《中国共产党问责条例》也是一个非常重要的党内法规,通过修订问责条例,强化问责,有效防止形式主义和官僚主义的出现。
第三个方面,创新纪检监察体制机制,切实把制度优势转化为治理效能。制度优势我们前面已经讲过,2018年我们进行了纪检监察体制重大的体制机制改革,把原来分散于纪检部门、人民检察院和行政监察机关的反腐败权力进行了整合,设立了国家监察委员会。同时,国家监察委员会作为宪法规定的国家层面的权力机构,与党内纪检监察部门实行合署办公,这是一个制度优势。这种制度优势要转化为治理效能,我们还有很多工作要做。会议提出了如下几个方面的具体工作。
一是强化上级纪委对下级纪委的领导,建立健全查办腐败案件以上级纪委领导为主的工作机制。纪委有两种工作体制,一种是派驻的,就是上级纪检部门派驻到一个国家机关的纪律检查部门;另外一种是内设的,主要是接受这个部门的党委领导。我们现在提出纪委部门更多地要强调上下级之间的领导关系,目的是强化各级纪委部门的独立性。因为各级纪委是一个监督者,一个监督者如果本身还是在同级党委的领导之下,就很难真正有效对同级党委实施监督。所以,我们现在强调上级纪委对下级纪委的领导,并且在查办腐败案件的时候以上级纪委领导为主,这可以非常有效防止同级党委对纪委工作的干预,甚至是一些不正当的干预。这一点与国家监察体制改革是对应的。这对于推进纪律检查机关和国家监察机关顺利开展工作是非常有必要的。
二是履行对党委全面从严治党的协助职责,推动主体责任、监督责任贯通协同、形成合力。
三是分类施策推进派驻机构体制机制创新,提高派驻监督全覆盖质量。纪检监察部门的派驻设置要既符合国法又符合党纪,这方面的很多工作还在摸索过程中。为什么要做这个工作呢?做这个工作的目的是有效减少纪检监察部门在工作的时候受到同级党委、同级机构的干预,加强纪检监察部门工作的独立性。
四是持续深化国家监察体制改革,把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,把法定监察对象全部纳入监督范围,健全和完善监督体系。纪检监察部门是“合二为一”的身份,国家监察体制改革还不到一年时间,还有很多具体的问题需要我们在工作中不断摸索和完善。
第四个方面,做实做细监督职责,着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。反腐败不是一阵风。党的十八大以来,习近平总书记一直强调要探索建立不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制,实际上包括国家监察体制改革在内的一系列措施都是为了实现这一目标。现在,这项工作有了很大进展,但仍然需要我们继续做细做实。2019年纪检监察工作就是强调要做实做细监督职责,着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。
第五个方面,持续深化政治巡视,完善巡视巡察战略格局。党的十八大以来的实践证明,巡视是一种非常有效的反腐败手段。人民群众称之为“反腐利剑”。和巡视有关的概念叫巡察。两者的区别在于,中央和省级层面组织的是巡视,省级以下的组织是巡察。前面我们也讲了,巡视的方式在不断创新,还有一些专项巡视。党的十九大之后,中央对26个地方、单位党组织开展脱贫攻坚专项巡视。这是中央巡视组针对脱贫攻坚展开的首次专项巡视。纪检监察部门围绕党中央的重大部署开展自己的工作,强调统筹安排常规巡视、专项巡视、机动巡视。另外,十八大以后的巡视巡察主要着眼于腐败领导干部,但我们今天看到巡视巡察的站位更高了。中纪委提出来三个“结合”:与净化政治生态相结合,与整治群众反映强烈的问题相结合,与解决日常监督发现的突出问题相结合。结合的目的就是为了增强监督的实效。这是第五个方面的工作安排,主要是涉及到巡视的安排。
第六个方面,有力削减存量、有效遏制增量,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。从2012年党的十八大到现在,经过了几年时间的努力,反腐败斗争已经取得压倒性胜利。那么,压倒性胜利后反腐败工作是不是就可以停了?中央说并不是,而是要巩固发展!所以,大家要特别注意用词——巩固发展,怎么巩固发展呢?有力削减存量、有效遏制增量。削减存量是什么呢?某些领域当中可能还有一些腐败的现象、少数涉嫌腐败的国家公职人员、党员领导干部还没有被发现,所以我们的工作还在继续推进,这叫削减存量。遏制增量是什么呢?主要是通过制度建设,防止出现新的腐败行为。党的十八大以后,虽然我们大力加强反腐败力度,但并不是所有的国家公职人员、党员领导干部都意识到不能再腐败了,还有极少数人不收手、不收敛,顶着风继续腐败。当然,这是不允许的。所以,十九届中央纪委第三次全体会议提出来要有效遏制增量。怎么来遏制增量?要通过反腐败的进一步推进以及制度的完善。在这里,特别提到了要紧盯重大工程、重点领域、关键岗位,因为这些地方是容易出现腐败的。其中值得关注的是,第一次单独提出加大金融领域反腐力度。同时,还强调推动构建亲清新型政商关系,体现纪委围绕中心、服务大局的意识。实际上,在十九届中央纪委第三次全体会议召开之前,金融领域反腐工作已经开始展开了。中纪委网站发布《加大金融领域反腐力度防范化解重大金融风险》一文透露了中央纪委反腐的一个新动作,中管金融企业内设纪委改为中央纪委国家监委派驻机构,中央纪委国家监委已经向中行、交行、农行、国开行、建行等金融机构派驻了“探头”。要坚决斩断“金融大鳄”和“金融内鬼”关系纽带利益链条。紧盯信贷审批等重点领域,加大金融领域反腐力度,紧盯日常监督工作,敢于直面问题。
第七个方面,持续整治群众身边腐败和作风问题,让人民群众有更多更直接更实在的获得感、幸福感、安全感。在总结2018年纪检监察工作的成效时,我们提到了三大专项工作:治理扶贫领域腐败和作风问题、严查民生领域违纪违法行为、严惩黑恶势力“保护伞”。人民群众身边的腐败,大多不是“大老虎”,可能就是“小苍蝇”,但大家都知道“小苍蝇”更让人恶心,而且这样的腐败可能会直接损害到人民群众的利益,所以人民群众对于自己身边的腐败行为更加痛恨。对于我们党的形象、对“两个一百年”奋斗目标的实现,发生在人民群众身边的腐败的危害可能是更直接的。因此,2019年纪检监察工作要继续在三大领域中开展工作。深入推进扶贫领域腐败和作风问题专项治理,以作风攻坚促进脱贫攻坚。开展民生领域专项整治,聚焦群众痛点难点焦点,解决教育医疗、环境保护、食品药品安全等方面侵害群众利益问题。严查基层干部违纪违法行为,严查黑恶势力“保护伞”,严查“村霸”、宗族恶势力和黄赌毒背后的腐败行为。
第八个方面,按照政治过硬、本领高强要求,从严从实加强纪检监察队伍建设。落实打铁必须自身硬的要求,队伍建设永远在路上,所以我们要不断强化纪检监察队伍的自身建设,强化能力建设,这是非常重要的。
三、会议的重要意义
第一,科学总结40年纪检监察工作的经验。
十九届中央纪委三次全会站在一个特殊的历史节点,既总结了2018年的纪检监察工作,同时也总结了改革开放40年来的纪检监察工作的宝贵经验。习近平总书记在讲话中用“五个必须”深刻总结改革开放40年来坚持党的领导、从严管党治党的宝贵经验,即:必须坚决维护党中央权威和集中统一领导,确保全党步调一致、行动统一;必须坚持治国必先治党、治党务必从严,确保党成为中国特色社会主义事业的中流砥柱;必须坚持以人民为中心,确保立党为公、执政为民;必须坚持改革创新、艰苦奋斗作风,确保党始终走在时代前列;必须坚决同消极腐败现象作斗争,确保党永葆清正廉洁的政治本色。
40年来纪检监察工作的经验总结实际上体现了中国共产党勇于直面自身存在的问题、进行自我革命的政治品格。习近平总书记指出,在进行社会革命的同时不断进行自我革命,是我们党区别于其他政党最显著的标志,也是我们党不断从胜利走向新的胜利的关键所在。这点在党的十八大以后表现得更加明显。党的十八大以来,我们党以刀刃向内的勇气向党内顽瘴痼疾开刀,贯彻党中央所一直主张的“治国必先治党,治党务必从严”的指导思想,这也是十八大以来党的建设取得重大成就、反腐败工作取得压倒性胜利的根本保证。
习近平总书记提出的“五个必须”非常重要,既是对改革开放40年来纪检监察工作的经验总结,也是指引未来纪检监察工作顺利开展、不断取得新成就的理论指引。这是十九届中央纪委三次全会的特殊意义所在。
第二,标志着反腐败斗争的重大胜利
党的十八大以来,反腐败斗争,从一开始的“胶着状态”,到“反腐败斗争压倒性态势正在形成”,到“压倒性态势已经形成”,再到现在“取得压倒性胜利”。这是一个重要的具有特殊意义的时间节点。那么,在这个重要关口上,下一步的反腐败工作怎么开展?是不是反腐败压倒性态势已经获取了,就可以刀枪入库、马放南山?这次会议强调要巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。巩固和发展,表明这个胜利并不是一劳永逸的,在未来的工作中还有可能出现一些新的腐败现象。因此,中央提出来还要继续有力削减存量、有效遏制增量。从现在的压倒性胜利走向新的胜利,那就需要纪检监察工作不断深入改革,完善体制机制、改进工作方式,做实做细,让新时代纪检监察工作能够找到新的着力点,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
我们今天的报告讲了三个方面的问题:第一,会议的基本情况;第二,会议的主要内容;第三,会议的重要意义,简单跟大家汇报到这个地方,谢谢大家。
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